Автограф Юлия Харитона весомее тонны сегодняшних законов и постановлений
"Оборонка" в очередной раз встала перед необходимостью использовать методы управления, разработанные в Советском Союзе.
Год назад президент РАН Владимир Фортов на заседании Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности вспомнил, как в период создания атомной бомбы товарищ Сталин предложил руководителю проекта Юлию Харитону составить список, что требуется. Академик взял лист бумаги и на нем изложил все, что необходимо. Пример вызвал волну одобрительного оживления среди участников заседания, дескать, вот сейчас бы так. На что Фортов заметил: в сегодняшних реалиях так руководить "оборонкой" невозможно. Но одновременно признал, что ученые и инженеры увязли в бюрократическом болоте, работать в котором стало значительно труднее.
Эпоха пряника уходит безвозвратно
“Появились руководители, которые не только не борются за получение гособоронзаказа, но и всячески стараются уклониться от него”
Что же изменилось за это время? В справочно-аналитических материалах, представленных на последнем заседании существующего при верхней палате парламента Совета по законодательному обеспечению оборонно-промышленного комплекса и военно-технического сотрудничества, значится 107 федеральных нормативно-правовых актов, в том числе такой всеобъемлющий, как 275-й ФЗ "О государственном оборонном заказе". Вокруг Минобороны, Военно-промышленной комиссии, Минпромторга, как грибы после дождя, стали расти новые структуры. По информации зампредседателя коллегии ВПК РФ Олега Бочкарева, около года назад правительством создано Агентство по технологическому развитию. В его задачу входит оказание ОПК помощи в диверсификации и приобретение для "оборонки" технологий, оборудования и материалов. Для содействия оборонным предприятиям в продвижении их гражданской продукции на зарубежные рынки был создан Российский экспортный центр (РЭЦ). Работает Фонд развития промышленности, формирующий государственно-информационную систему диверсификации отрасли. Существует Госпрограмма вооружения, новая редакция которой, рассчитанная на 2018–2025 годы, вскоре будет принята. Это далеко не полный список результатов нормотворчества. Возникают новые структуры, продолжают нарождаться законопроекты – один креативнее другого.
Достаточен ли весь этот организационно-нормативный массив для управления отраслью? Дискуссия, состоявшаяся на последнем заседании совета, показала, что правила, по которым играет "оборонка", далеки от совершенства.
По словам директора ЦНИИ судостроительной промышленности "Центр" Сергея Довгучица, уже два года отслеживающего правоприменительную практику, касающуюся 275-го ФЗ, специалисты института опросили представителей приблизительно 700 предприятий. В их числе головные исполнители ОПК, предприятия кооперации первого и второго уровней. Опрос был посвящен тому, что мешает промышленности и госзаказчику в установленные сроки выполнять гособоронзаказ. Оказалось: большинство выявленных недостатков связано с кооперацией.
"Проблема номер один – длительные сроки определения поставщиков, предусмотренные 44 и 223-м ФЗ. Существующие процедурные моменты объективно сдвигают начало работы по всей цепочке кооперации вправо по срокам, что ставит под сомнение своевременное выполнение заданий ГОЗа", – заявил Сергей Довгучиц.
Мониторинг выявил нормативные упущения, приведшие к длительному согласованию условий оформления контрактов с исполнителями ГОЗ. Кроме того, "младшие" по кооперации отказываются заключать контракты на условиях 275-го ФЗ при незначительных суммах договоров.
Взаимодействию, как показал опрос, мешает то, что головные исполнители блокируют денежные средства на своих счетах и не передают их дальше по цепочке. Эту тревогу "Центра" разделяет Олег Бочкарев: "Деньги, которые мы выделяем на гособоронзаказ, скапливаются на расчетных счетах головных предприятий и не идут в кооперационные цепочки. К сожалению, несмотря на проведенные мероприятия, невозможно однозначно объяснить, почему это происходит".
В результате такого непонимания по-прежнему отсутствует авансирование государственных контрактов, а нехватка оборотных средств приводит к срыву сроков исполнения госзаказов, что влечет штрафные санкции и банкротство, от чего особенно страдают предприятия второго и третьего уровней кооперации.
Все это, по признанию замначальника Главного управления вооружения Минобороны РФ Бориса Наконечного, заканчивается тем, что срываются сроки поставок по заключенным контрактам. В целом, по его словам, оборонный заказ выполняется на 97 процентов, но есть предприятия-должники, не рассчитавшиеся по обязательствам аж с 2013 года.
Уже больше двух десятилетий притчей во языцех остается законодательство в сфере ценообразования, объединяющее все элементы государственного регулирования. Несмотря на приложенные усилия, не удается установить единый подход к величине норматива рентабельности и гарантировать предприятиям ОПК сохранение прибыли, полученной за счет снижения себестоимости продукции.
Только ленивый не говорит о несвоевременном предоставлении предприятиями ОПК расчетно-калькуляционных материалов (РКМ). Они необходимы для формирования цены выпускаемой продукции. "Именно по этой причине в установленный срок до 1 апреля текущего года не было законтрактовано около 300 заданий или пять процентов объема госзаказа. С учетом длительности технологического цикла (он, как правило, составляет шесть – девять месяцев) такая проблема не позволяет головному исполнителю завершить договорные работы до конца текущего года", – считает Борис Наконечный.
Прокурора заказывали?
Как известно, вопросами ценообразования оборонного заказа занимается правопреемник ФСТ – ФАС. "Несмотря на переданные профильным ведомствам штаты, практический опыт внедрения прогнозных цен не принес заметного результата. Фактический охват ими все три года применения составляет всего около одного процента заказов", – констатирует Наконечный.
У замруководителя Федеральной антимонопольной службы Максима Овчинникова сказанное вызвало крайнее удивление. По его словам, ФАС потратила два года на то, чтобы полностью пересмотреть систему образования прогнозных цен. В результате вступило в силу постановление правительства № 208. "Мы около двух лет работаем над тем, чтобы оптимизировать процесс образования цен в сфере ГОЗ. Перелопатили с вашими коллегами уже, наверное, тонну документов. У нас 150-я версия акта! Прошло больше ста совещаний по этому поводу – и мы сегодня слышим о том, что нужно, оказывается, что-то кардинально поменять!" – недоумевает Овчинников. По его мнению, вопрос с расчетно-калькуляционными материалами также давно решен. "Мы постоянно говорим о том, что нужно сделать так называемую раннюю регистрацию", – напомнил участникам заседания представитель ФАС.
В общем, у семи нянек дитя опять без глазу. Справедлива и другая поговорка: левая рука не знает, что делает правая. Законов, постановлений, инструкций становится так много, что в них можно запутаться, и возникает высокая вероятность их нарушения. Такой вывод следует из выступления начальника Управления по надзору за исполнением законов в сфере ОПК Генпрокуратуры РФ Дмитрия Демешина. Он заявил, что только за годы действия 275-го ФЗ выявлено 46 тысяч нарушений законодательства о ГОЗ, для устранения которых его коллеги внесли 120 протестов. Сделано более 6500 представлений, по результатам которых к дисциплинарной ответственности привлечены 5500 должностных лиц, еще 2500 – к административной. По материалам прокурорских проверок возбуждено более 650 уголовных дел. Это приводит к тому, что появились предприятия, руководители которых не только не борются за получение ГОЗ, но и стараются уклониться от него.
Как создать простое, понятное всем правовое поле и избавиться от неразберихи?
Борис Наконечный выдвинул предложение, чтобы правительство РФ определило федеральный орган по выработке и реализации единой политики государственного регулирования цен в сфере оборонной продукции и наделило это ведомство соответствующими полномочиями. Таковым, по мнению выступавшего, должна быть ФАС.
Однако эта служба и так занимается ценообразованием, но, похоже, не несет полной ответственности. С вопросами координации тоже не все ясно. Формально они остаются в ведении Военно-промышленной комиссии. Но здесь свои закавыки. Комиссия вынуждена делить обязанности между Агентством по технологическому развитию, РЭЦ, Фондом развития промышленности, Минобороны, Минпромторгом и другими структурами громоздкой системы.
Судя по встрече с Владимиром Фортовым, есть понимание того, что существующая система управления несовершенна. Вместе с тем никто из лидеров страны, наделенных властью, не решается распахнуть двери и впустить наконец стоящую на пороге идею возрождения Министерства оборонной промышленности, наделив его всеми полномочиями и ответственностью, в том числе за ценовую политику, координацию, кадры и все остальное, необходимое для надежной работы ОПК.
Алексей Казаков
Опубликовано в газете "Военно-промышленный курьер" в выпуске № 26 (690) за 12 июля 2017 года
