Бюджет страны на ближайшую трехлетку еще не обрел реальные контуры, но уже обзавелся проблемой. Правительству предстоит решить, как избавиться от разрыва между доходами и расходами на сумму 4 триллиона рублей. Добавить первых или сократить вторые?
Все эти годы бюджет будет нести двойные потери - из-за более дешевой, чем прежде, нефти и из-за того, что по этой же причине объем ВВП и все налоговые базы пойдут по более низкой траектории. В результате уровень доходов федерального бюджета в реальном выражении сейчас примерно на 30 процентов ниже, чем был до падения цен в 2014 году. Если не менять налоговую систему, то до 2019 года он будет оставаться примерно на этом же уровне, тогда как в прежние годы доходы постоянно росли. Что в такой ситуации делать?
Самое простое - это использовать Резервный фонд. Но если не сокращать расходы, то он закончится уже в начале будущего года. Есть еще Фонд национального благосостояния, частично он тоже может быть использован, но и этого недостаточно, чтобы решить проблему. Мы не раз убеждались, что цены на нефть совершенно непредсказуемы, всегда есть опасность их нового падения. По нашим оценкам, в 25 процентах худших сценариев цена на следующую трехлетку составит всего 28 долларов за баррель. Поэтому нам нужно иметь неснижаемый остаток в резервных фондах - по-хорошему, минимум 2,5-3 триллиона рублей.
Второй способ выйти из положения - это занимать. Это была бы нормальная политика, если бы цены на нефть упали ненадолго, но, в отличие от предыдущего кризиса, прогнозы говорят об обратном. Кроме того, внешние заимствования из-за санкций ограничены, а если правительство занимает на внутреннем рынке, то оно берет те финансовые ресурсы, которые могли бы пойти на инвестиции, тем самым сдерживая возможность роста экономики.
Остается сокращать дефицит бюджета, который в этом году составит примерно 3,5 процента от ВВП. Министерство финансов хочет к 2019 году иметь сбалансированный бюджет при ценах на нефть 40-50 долларов за баррель, и для этого нужна консолидация от 4 до 5 процентов ВВП, или около 4 триллионов рублей.
Что предпочтительнее - сократить дефицит за счет доходов или за счет расходов?
Для граждан менее болезненным было бы увеличивать доходы. Но только если говорить об их краткосрочных интересах. Потому что доходы можно увеличивать в основном за счет нагрузки на бизнес, а это значит замедлять рост экономики. В конечном итоге от этого проиграют все - и государство, и бизнес, и граждане. И международный опыт показывает, что через некоторое время государству приходится отыгрывать назад, снижать доходы, снижать налоги. Более устойчива консолидация за счет расходов.
Наиболее реалистична комбинация увеличения доходов, сокращения реальных расходов и некоторого увеличения заимствований.
Если говорить о доходах, то мы видим в последнее время некоторые положительные результаты: выросла собираемость акцизов на алкоголь, собираемость НДС. С 2017 года администрировать социальные взносы будет Федеральная налоговая служба, и по опыту предыдущему можно надеяться, что это позволит улучшить собираемость и этих взносов. Здесь есть большие резервы, поскольку теневая зарплата составляет примерно половину от той, с которой платится официально. Но это не значит, что мы можем легко заставить выйти бизнес из тени, заставить платить взносы и подоходный налог на всю зарплату. Поэтому нужно думать и о других источниках, возможно, немного увеличить налоги на нефтяной сектор, увеличивать дивиденды от госкомпаний. После 2018 года я не исключаю восстановление прогрессивной шкалы подоходного налога. Все вместе эти меры могут дать 1-1,5 процента ВВП дополнительных доходов.
Сокращение расходов должно составить не менее 2 процентов ВВП. Минфин предлагает заморозить расходы в номинальном выражении. В реальном выражении они тогда должны снижаться в среднем на 5 процентов в год. Это тот уровень, который президент обозначил как целевой для сбалансированности бюджета. Это примерно то, что нам нужно. Следующий вопрос - за счет чего снижать расходы. Самый плохой подход - за счет того, что легче всего поддается сокращению, за чем непосредственно не стоит никакая влиятельная группа. Легче всего отказаться от инвестиций, они не записаны в законах. Но для экономики это гибельный путь. Другой подход - сокращать наиболее безболезненные с точки зрения развития экономики статьи. А это оборона и соцрасходы. Третий подход дает примерно такой же результат - сокращаться должны расходы, которые быстрее всего росли. Больше всего, в 2,2 раза в реальном выражении за 10 лет, выросли как раз расходы на оборону и соцполитику. Но большинство соцрасходов законодательно закреплены и не могут быть изменены решением правительства.
В целом, сокращать расходы придется широким фронтом, а не по двум-трем направлениям. Понятно, что нужно и создавать стимулы для более результативного использования бюджетных ресурсов. Отчасти таким стимулом является переход к программному бюджету, который сейчас идет. Если нам удастся сделать это, то экономика избавится от балласта наименее эффективных расходов, станет более конкурентоспособной и, соответственно, станет более привлекательной для инвестиций. Сделать это очень нелегко, тем более с учетом всех предстоящих выборов. Но альтернативы у нас нет.
Евсей Гурвич - руководитель Экономической экспертной группы, заместитель председателя Общественного совета при Минфине России
