Предлагаемый Западом подход не решает все проблемы мирового рынка вооружений
Сирийский кризис затронул узкие места в складывающемся новом миропорядке. Одной из таких проблем является торговля оружием. Каким образом такое "квазигосударство", как запрещенное в России ИГ, превратилось в образование со значительной вооруженной силой? Естественно, вряд ли это было бы возможным без поддержки определенных мировых держав, без их спонсорской финансовой помощи и передачи обычных вооружений. В этой связи резонно задать вопрос: отвечает ли чаяниям мирового сообщества вступивший в силу 24 декабря 2014 года Международный договор о торговле оружием (МДТО)?
Противоречивый договор
2 апреля 2013 года на пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН была принята резолюция, одобряющая текст МДТО и открывающая документ для подписания. "За" проголосовали 154 страны, воздержались 23 государства, включая Россию, Китай и Индию, "против" выступили Иран, КНДР и Сирия. МДТО - первый юридически обязательный документ, регулирующий рынок вооружений на глобальном уровне. Договор - бессрочный и вступает в силу на 90-й день с даты сдачи на хранение депозитарию 50-го документа о ратификации.
Цель соглашения - установить высокие международные стандарты для регулирования международной торговли обычными вооружениями на основе руководящих принципов и критериев, выработанных в этой сфере всем международным сообществом.
На бумаге все гладко. Однако вопрос о торговле оружием выходит далеко за рамки простого рассмотрения международных передач вооружений. Он напрямую затрагивает суверенитет стран, поскольку все государства имеют неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН. Нельзя не заметить, что МДТО оставил множество нерешенных вопросов. При определенных условиях договор может стать инструментом для внешнеполитического давления и недобросовестной конкурентной борьбы на оружейном рынке. В частности, такую тенденцию можно усмотреть, если обратиться к резолюции Европарламента от 17 декабря 2015 года, призывающей ужесточить контроль за соблюдением введенного ЕС оружейного эмбарго в отношении России с весьма интересной формулировкой - как "страны с несовпадающими стратегическими интересами".
Договор по состоянию на конец марта 2016 года подписали 132 государств, ратифицировали - 77 (в том числе все члены Евросоюза, за исключением Кипра). Из крупнейших импортеров и экспортеров оружия к МДТО пока не присоединились Индия, Китай, Пакистан, Саудовская Аравия и ряд других стран. Турция только подписала соглашение в июле 2013 года. Не являются участниками договора все государства СНГ, кроме Молдавии. Украина пока его подписала в сентябре 2014-го. США, главный экспортер оружия, подписали МДТО в сентябре 2013 года, но до сих пор его не ратифицировали.
24-27 июня 2015 года в Мексике состоялась первая конференция стран - участниц МДТО, на которой принято решение о размещении секретариата МДТО в Женеве. Руководство секретариата поручено представителю ЮАР С.Д. Дладле.
Немного истории
Идея создания юридически обязывающего международного документа в сфере торговли оружием с целью построения более безопасного мира давно будоражила человеческие умы. Впервые проект Всемирной конвенции по торговле оружием выдвинула еще Лига Наций в 1925 году. Реальные возможности для заключения всеобъемлющего договора о торговле оружием возникли только после окончания холодной войны. В декабре 1991 года были приняты Руководящие принципы Комиссии ООН по разоружению в отношении международных поставок оружия в контексте Резолюции 46/36 H Генассамблеи ООН.
В 1996 году группа нобелевских лауреатов, в которую вошли бывший президент Коста-Рики Оскар Ариас, далай-лама и бывший президент Польши Лех Валенса, сформулировала концепцию Международного договора о торговле оружием. При этом нобелевские лауреаты премии мира, по всей видимости, исходили из гуманных побуждений. Среди прочего, их проект включал обязательства крупнейших компаний военно-промышленного комплекса отчислять часть своей прибыли в помощь жертвам вооруженных конфликтов. Такой подход вряд ли мог быть реально воспринят в современном мире, поэтому в начале XXI века инициативная группа представила более реалистичный проект кодекса, получивший название "Рамочная конвенция о международных поставках оружия". В ней сохранилась ранее выдвинутая стержневая идея об ограничении поставок вооружений недемократическим и нарушающим права человека режимам. Чуть позже проект получил свое современное название - МДТО. Его, естественно, приветствовали представители правозащитных организаций, но для того чтобы вынести его на повестку дня ООН, необходимо было заручиться поддержкой как можно большего числа стран.
Идея была воспринята странами Евросоюза, и 8 июня 1998 года был принят Кодекс поведения ЕС в области экспорта вооружений, который затем 8 декабря 2008 года был трансформирован в юридически обязывающий документ "Общая позиция ЕС по контролю за экспортом военных технологий и оборудования". При этом страны ЕС призывали присоединиться к ним.
В 2005 году создание такого глобального документа стала настойчиво продвигать Великобритания, и она была поддержана странами ЕС и другими государствами. В результате в декабре 2006 года принята резолюция ГА ООН 61/89, поручившая Генеральному секретарю ООН запросить мнения государств относительно возможности заключения, сферы применения и набросков параметров всеобъемлющего документа об установлении общих международных стандартов в сфере передачи обычных вооружений. Она также учреждала Группу правительственных экспертов (ГПЭ) для дальнейшей проработки этих вопросов.
В 2007 году более 100 государств представили в Секретариат ООН свои соображения. Россия в подходе к проблематике МДТО исходила из следующего. Как показал мировой опыт, наличие многосторонних механизмов в области передачи оружия (среди них есть юридически обязывающие: три - в Африке, по одному - в Европе и Латинской Америке) не предотвращает его попадания в нелегальный оборот, в том числе в руки террористов и экстремистов. В этой связи было бы логичным сначала проанализировать причины недостаточной эффективности существующих механизмов. По мнению российской стороны, перекрытию каналов утечки оружия в незаконный оборот способствовало бы повсеместное укрепление национальных систем контроля в государствах, прежде всего импортерах вооружений. В этом контексте должны решаться и такие задачи, как прекращение поставок оружия, произведенного без лицензий или по просроченным лицензиям; регламентация реэкспорта (запрет на его осуществление без согласования с первоначальным экспортером); наведение порядка в брокерской деятельности; усиление контроля за конечным использованием поставляемого оружия; прекращение поставок структурам, не уполномоченным правительством.
В итоговом документе ГПЭ и докладе ГС ООН на 63-й сессии ГА ООН нашли отражение многие российские подходы к проблематике МДТО. Было признано целесообразным рассматривать "оружейную" проблематику поступательно, поэтапно с целью консенсусного выхода на всех устраивающий результат". Однако главный вопрос - об осуществимости идеи МДТО-ГПЭ прояснить так и не удалось.
Тем не менее в декабре 2008 года 145 государствами против одного (США) и при 18 воздержавшихся, включая Россию, была принята резолюция ГА ООН 63/240, зафиксировавшая курс на разработку основных положений МДТО. Резолюцией учреждалась рабочая группа открытого состава (РГОС), одной из задач которой было рассмотрение тех элементов доклада ГПЭ, "по которым можно было бы прийти к консенсусу для их включения в потенциальный юридически обязательный договор".
Сторонники договора форсировали проработку проекта. 64-я сессия ГА ООН приняла резолюцию 64/48 от декабря 2009 года, предусмотревшую созыв в 2012 году Конференции ООН по МДТО с задачей выработки его текста. Вместо РГОС был учрежден подготовительный комитет (ПК) этой конференции. Россия при голосовании воздержалась, считая такую постановку вопроса преждевременной.
С июля 2010-го по февраль 2012 года состоялось четыре заседания ПК, однако участники так и не вышли на согласованный документ. Дискуссии подтвердили сохранение и даже усилили различия в подходах государств. По итогам первой сессии председатель ПК Р. Гарсиа Моритан (Аргентина) представил рабочий документ по элементам и принципам потенциального МДТО, который отражал довольно субъективное восприятие высказанных участниками предложений. В последующем документ был дополнен, но принципиальных изменений не претерпел. Конференция ООН по МДТО, прошедшая в июле 2012 года в Нью-Йорке, не смогла выполнить свой мандат и выйти на итоговый документ. Более или менее пригодный проект в качестве основы, был представлен только за день до ее окончания. Это вынудило ряд ведущих делегаций, включая Россию, США, Китай и Индию, потребовать дополнительное время для переговоров. Итогом стало принятие чисто технического доклада Конференции с приложенным к нему документом председателя в качестве "проекта МДТО", направленного ГА ООН.
Великобритания, главный мотор идеи, с группой государств инициировала в декабре 2012 года принятие резолюции 67/ 234 ГА ООН, предусматривающей созыв новой Конференции по МДТО 18-28 марта 2013 года. В качестве "основы для завершения работы по МДТО" принимался проект председателя Р. Гарсии Моритана. Заключительная конференция по МДТО, прошедшая 18-28 марта 2013 года под председательством постпреда Австралии при Отделении ООН в Женеве П. Уолкотта, смогла выработать текст МДТО, более приемлемый для большинства государств.
Как видно, переговоры проходили трудно. Необходимость поиска баланса интересов привела к тому, что документ с точки зрения эффективности не отвечает в полной мере современным вызовам в этой области международных отношений. Слишком расплывчато сформулированы "гуманитарные" критерии оценки допустимости передач, что открывает возможности для недобросовестных интерпретаций. С практической точки зрения основной положительной стороной договора является требование создать национальные системы контроля за оборотом оружия в тех государствах, где таких систем нет.
Подходы США
Само собой разумеется, без главного игрока на этом поле - США, крупнейшего экспортера оружия, - подписание договора вряд ли состоялось бы. Как указано выше, Соединенные Штаты в 2008 году были единственной страной, выступившей против подготовки МДТО. Первоначально американцы считали, что национальная система экспортного контроля в сфере вооружений является по определению более эффективным инструментом сдерживания незаконных поставок, чем любые международные системы. К тому же их не устроило предложение сторонников МДТО принимать текст договора на основе консенсуса всех стран - членов ООН, что США посчитали заранее недостижимым.
Но были и другие рифы. Против МДТО выступал ряд консервативных американских политиков и исследовательских институтов. По их мнению, авторитарные и диктаторские режимы вне зависимости от заключения соглашения смогут получать доступ к вооружению и военной технике. В то же время Америка, подписав договор, ограничит способность поддерживать непризнанные демократии, например Тайвань, в их стремлении защитить свой народ. Кроме того, наибольшее сопротивление идее договора оказали различные общества владельцев стрелкового оружия, такие как Национальная стрелковая организация (NRA), Ассоциация американских владельцев оружия, "Сестры второй поправки" и особенно "Евреи за сохранение права на владение оружием".
В Соединенных Штатах эти организации - мощнейшая лоббистская сила. Достаточно сказать, что крупнейшая из них - NRA - насчитывает в своих рядах 4 млн членов. Среди бывших членов этой организации - с десяток президентов США, среди нынешних - много американских знаменитостей. Все эти ассоциации и общества развернули мощную пропагандистскую кампанию, направленную на то, чтобы убедить американских обывателей, что МДТО - прямая угроза праву граждан США на владение оружием, гарантированному второй поправкой к Конституции страны. На самом же деле проект этого договора никак не ограничивал возможности частных лиц владеть оружием. Но шла предвыборная борьба, и здесь главное было - представить демократов во главе с Обамой бесхребетными политиками, готовыми отдать священные права американцев на откуп международному сообществу. Пропагандистская кампания, можно сказать, давала результаты - поддержка МДТО грозила демократам реальной потерей избирателей. Вопрос стал критическим: если на выборах в ноябре 2012 года побеждает Обама, значит, у него есть возможность поддержать договор, иначе возникает вероятность, что проект договора можно будет класть под сукно. Президентские выборы выиграл кандидат от демократов, и администрация Барака Обамы поддержала МДТО.
Неустраненная опасность
Одну из серьезных опасностей, по мнению России и ряда других государств, представляет отсутствие в тексте обязательства стран-участниц не поставлять оружие негосударственным, не уполномоченным правительством организациям. Против такого положения в договоре выступили США и их западные союзники. Применительно к той же Сирии, по их мнению, имеющей диктаторский режим, это означает, что правительство страны получать вооружения не сможет, а вот воюющие против него террористы ("повстанцы" и "борцы за свободу") - вполне.
С точки зрения Збигнева Бзежинского, высказанной в его книге "Выбор. Глобальное господство или глобальное лидерство": "Война как формально объявленное положение вещей - дело прошлого… В противоположность эпохе традиционной международной политики, когда войны и объявлялись, и завершались формальным образом, сегодня они воспринимаются как отклонения от нормального поведения, сравнимое чуть ли не с уголовным преступлением. Сам по себе этот факт - мерило прогресса. Тем не менее в эру глобализации война лишь уступает место неформальному, не знающему территориальных границ и часто анонимному противоборству… Америка представляет собой общество, преобразующее мир, более того - источник революционных импульсов, подтачивающих построенный на началах суверенитета международный порядок. В то же время она является традиционной державой, которая сама, односторонними методами защищает свою безопасность, поддерживая - не только в собственных интересах, но и всего международного сообщества - международную стабильность".
Что и говорить, а опыт у американцев в проведении анонимных операций "с целью поддержания международной стабильности" большой. Одной из таких главных тайных операций в период холодной войны была поставка оружия моджахедам. Операция была разработана по указанию президента Джимми Картера после вхождения советских войск в 1979 году в Афганистан. ЦРУ закупало оружие в Египте и переправляло его через Пакистан при помощи пакистанской контрразведки. Стоимость этого оружия в те годы (1980-1981) составляла приблизительно 50 млн долл. Саудовская Аравия согласилась оказывать финансовую помощь, добавляя свой доллар к каждому американскому доллару. При этом Вашингтон скрывал свое участие. Все передаваемое оружие должно быть советского производства.
ЦРУ выбрало Египет по нескольким причинам. Каир с пониманием относился к борьбе своих мусульманских братьев в горах Афганистана. Кроме того, у него были запасы советского оружия, оставшиеся здесь с 60-70-х годов, когда он вел с Москвой военное сотрудничество. К тому же по советской лицензии такое оружие производили и другие страны. Однако доставляемое вооружение оставляло желать лучшего. ЦРУ платило за него как за хорошее оружие. Но моджахеды получали старое оружие, старую амуницию и заржавевшую военную технику. Но при этом египтяне требовали самую высокую цену. В течение длительного времени командиры моджахедов жаловались связным из ЦРУ на плохое качество вооружения. Но особняк в Лэнгли никаких усилий не предпринимал, опасаясь, что конфронтация с Египтом может сделать очевидным участие США в операции.
Все изменилось с приходом к власти администрации Рональда Рейгана. В первые же дни своей работы новый директор ЦРУ Уильям Кейси прочел несколько телеграмм, курсировавших между Каиром и Лэнгли, и страшно разозлился. Вот как описывает Петер Швейцер это событие в своей книге "Победа. Роль тайной стратегии администрации США в распаде Советского Союза и социалистического лагеря": "На этом утреннем заседании новый директор внимательно слушал Макмагона (начальника оперативного отдела) и его сотрудников, сидевших вокруг стола. После короткого вступления с объяснением некоторых тайных операций разговор перешел к Афганистану. Макмагон сказал Кейси, сколько оружия было послано моджахедам, и заверил, что Советы платят высокую цену за свою оккупацию. Когда он закончил, Кейси сразу же сказал: "То, что мы доставляем, - это лом. Мы должны дать им настоящее оружие… Нужно, чтобы Советы дорого за это заплатили. Мы должны поддерживать сопротивление намного лучше! Я хочу, чтобы мы это делали также во всем мире, чтобы нанести им поражение и убрать оттуда совсем... Мы должны пустить им кровь". Макмагон покинул это совещание взволнованным… Он столкнулся с "крестоносцем".
В отношении переносных зенитных ракетных комплексов (ПЗРК) США сомневались, стоит ли давать такое дорогое и опасное оружие неуправляемым афганским отрядам, сражающимся против советских войск. Тем более что в случае захвата "Стингеров" они однозначно указывали на прямое вмешательство в конфликт США. Но в феврале 1986 года американцы все-таки приняли решение о поставке в Афганистан около 240 пусковых установок ПЗРК и около 2000-2500 ракет к ним. По иронии судьбы спустя три десятилетия они уже применялись, чтобы сбивать натовские вертолеты. К тому же их наличие у исламских радикалов переросло в террористическую угрозу, что очень озаботило американцев в 1990-е годы в отношении безопасности гражданской авиации от ПЗРК. США пришлось выкупать "Стингеры" обратно - по 183 тыс. долл. за штуку (всего потрачено 55 млн долл. на 300 ракет). В дальнейшем с их подачи в рамках "восьмерки", ОБСЕ и Вассенаарских договоренностей были приняты ряд документов, жестко ограничивающих торговлю ПЗРК, в том числе и запрет на их передачу неправительственным организациям.
Рейган и Кейси превратили скрытую политику Картера в крупнейшую в истории операцию ЦРУ, общие расходы на которую составили 3 млрд долл. ЦРУ предоставляло помощь при посредничестве пакистанского президента Зия-уль-Хака, который передавал оружие и доллары самой радикальной из афганских исламистских группировок, возглавляемой Гульбеддином Хекматияром, прославившимся своей жестокостью. По сведениям Джеймса Фореста, стоявшего во главе исследования, выполненного в Вест-Пойнте по вопросу терроризма, Хекматияр "был известен тем… что бродил по базарам Кабула со склянками кислоты, которой брызгал в лицо любой женщине, которая осмелилась появиться на улице без паранджи". Было известно и то, что с пленных он живьем сдирал кожу. Один из высокопоставленных чиновников Госдепартамента Стивен Коэн признавал: "Люди, которых мы поддерживали, были самыми отвратительными фанатиками среди моджахедов".
Ярким примером американской тайной политики является "дело "Иран-контрас", или "Ирангейт". Американские военные и ЦРУ, вопреки международным санкциям (оружейному эмбарго), тайно продавали оружие Ирану, тем самым пытаясь затянуть ирано-иракский конфликт. А вырученные средства, о которых не знал конгресс, направлялись на поддержку повстанцев-контрас в Никарагуа в их борьбе с правительством Даниэля Ортеги.
В июне 1985 года ЦРУ провело Национальное разведывательное оценивание под названием "Иран: возможная нестабильность в краткосрочной перспективе", где утверждалось, что ситуация в Иране неустойчива и дни Хомейни, возможно, сочтены. Ему вторил СНБ, утверждая в Директиве по национальной безопасности, что иранские умеренные силы могут склониться на сторону США. Министр обороны США Каспар Уайнберг написал на своем экземпляре доклада: "Нелепо даже комментировать. Документ сводится к предложению, что раз в Иране происходят серьезные перемены, то это автоматически означает, что мы сможем это использовать. Все равно что приглашать на дружеский обед Каддафи".
В мае 1985 года был разработан механизм поставки американского оружия в Иран при посредничестве Израиля. До начала поставок оружия в Иран было заключено соглашение о том, что израильтяне получат за это "соответствующую компенсацию". 30 августа 1985 года в Иран было доставлено 100 противотанковых ракет BGM-71 TOW (в обмен на это был освобожден один из американских заложников), 14 сентября 1985 года - еще 408 ракет, а в феврале 1986 года из города Эйлат в Иран были переправлены еще 400 ракет. Кроме того, в 1986 году иранцы получили разведывательную поддержку в войне с Ираком. Они очень хорошо платили за такую помощь.
Однако операция была предана огласке, после того как 5 октября 1986 года "сандинисты" сбили самолет С-123 с тремя американцами, перевозившими вооружения для контрас. Выживший пилот, Юджин Хасенфус, дал показания, что работает на ЦРУ. Вскоре после этого, в день выборов, 4 ноября, спикер иранского парламента Али Акбар Хашеми-Рафсанджани во всеуслышание заявил о сделках между США и Ираном. Вышел грандиозный скандал, поскольку сведения просочились и в СМИ.
25 октября 1986 года президент США Рональд Рейган объявил о создании комиссии для расследования обстоятельств "дела "Иран-контрас". 1 декабря 1986 года под руководством сенатора Джона Тауэра начала работу комиссия, впоследствии получившая название "комиссия Тауэра". В ходе расследования были получены сведения о масштабах американских поставок вооружения контрас. Так, было установлено, что для финансирования поставок оружия и снаряжения для контрас в 1983 году в швейцарских банках были открыты счета, через которые, по неполным данным, имевшимся в распоряжении комиссии, было перечислено контрас свыше 3 млн долл. В памятной записке, направленной участником операции, отставным генералом Дж. Синглаубом директору ЦРУ Кейси в июле 1986 года, сообщалось, что для переброски контрас подготовлена партия оружия в количестве 10 тыс. автоматов АКМ, 200 гранатометов РПГ-7, 60 пулеметов калибра 12,7 мм, 200 минометов калибра 60 мм, 50 минометов калибра 82 мм и 50 зенитных ракетных комплексов. Начало расследования по этому делу сорвало заключенное с корпорацией Short Brothers соглашение о поставке 30 ПЗРК "Блойпайп" и 150 ракет к ним, которые должны были быть отправлены из Англии в Чили и в дальнейшем переданы контрас. В ходе расследования был установлен и факт использования ЦРУ сотрудников британской частной военной компании KMC Ltd. в войне против Никарагуа. За поиск и подбор пилотов для самолетов, осуществлявших снабжение контрас на территории Никарагуа, компания получила от ЦРУ 110 тыс. долл. 26 февраля 1987 года был опубликован доклад комиссии. В тексте 200-страничного доклада действия администрации Рейгана были подвергнуты критике.
Оружие со всего света
Интересный доклад об оценках оснащенности ИГ оружием и боеприпасами был озвучен на конференции по вопросу противодействия незаконному обороту оружия в мире от 5 февраля 2016 года. Конференция Conflict Armament Research проходила в Париже. В этом документе приведены сведения о вооружении и боеприпасах (указаны серийные номера и год выпуска), захваченных формированиями курдского ополчения у боевиков ИГ в приграничных с Турцией районах Сирии. Отмечено, что многие образцы этого оружия попали к исламистам после их передачи "умеренной" сирийской оппозиции спецслужбами США и Саудовской Аравии. Среди них, например, противотанковые гранатометы М79, автоматические винтовки М16 и полуавтоматические XM 15 e2s американского производства. Кроме того, у боевиков обнаружена партия бельгийских автоматических винтовок FN FAL (7,62 мм) и китайских CQ (5,56 мм). C учетом того, что данные модели стрелкового оружия никогда не поставлялись в Ирак и Сирию, был сделан вывод об их приобретении экстремистами на черном рынке в Судане.
В ходе изучения номенклатуры и маркировки захваченных у формирований ИГ боеприпасов, выпущенных в период с 2013 по 2014 год, было установлено, что около 17% из них произведены в Турции. Помимо этого, зафиксирована партия патронов 7,62 x 39 мм, которые поставляет американская компания Sporting Supplies International, официально специализирующаяся на поставках на внутреннем рынке США оборудования и расходных материалов для спортивной стрельбы.
Эксперты организации Сonflict Armament Research также указали, что практически все основные маршруты поставки проходят через турецкую границу, а часть оружия и боеприпасов принадлежит к партиям вооружения, переданным членам "умеренной сирийской оппозиции", которые обучались по программе подготовки Центрального командования ВС США, и затем, после переброски в Сирию и Ирак из турецких лагерей, сдались террористам. Это подтверждают и сообщения сирийских СМИ.
В экспертном сообществе Франции была выражена серьезная обеспокоенность по поводу политики Анкары, которая стремится извлечь для себя преимущества из столкновения ИГ с курдами и фактически не препятствует использованию турецкой территории для обеспечения террористической группировки оружием и боеприпасами.
Данные, приведенные в докладе, еще раз указывают на грязную игру Турции, осуществляемую с подачи Вашингтона.
В целом из вышеприведенных соображений можно сделать вывод о неоднозначном содержательном наполнении МДТО. По заявлению заместителя министра иностранных дел Сергея Рябкова, Россия не планирует в ближайшее время присоединяться к МДТО. В частности, он заметил, что договор не будет принят Россией, пока его инициаторы - ЕС и НАТО - не прислушаются к нашим предложениям по поправкам. Во внешнеполитическом обзоре МИД России за 2015 год отмечено, что "в контексте становления и оформления организационных структур Договора проявились присущие МДТО в его нынешнем виде недостатки, не позволяющие в полной мере купировать риски перетечки оружия в незаконный оборот. По-прежнему исходим из нецелесообразности присоединения России к МДТО, учитывая в том числе, что установленные им стандарты ниже российских".
Алексей Григорьевич Перловский – капитан 1 ранга в отставке
