В преддверии июльского саммита НАТО Соединенные Штаты задаются вопросом о том, какие обязательства и действия альянса убедят Москву всерьез относиться к гарантиям статьи 5.
Часы тикают, и обратный отсчет времени до июльского саммита НАТО уже пошел. Дискуссии в Брюсселе по вопросу о том, что делать с возрождающейся Россией, идут активно, но к прочному единодушию они пока не привели. С тех пор как Россия захватила Крым и разожгла войну на востоке Украины, страны на северо-восточных рубежах альянса призывают к созданию постоянных американских баз на их территории, исходя из того, что только такие меры устрашения удержат Путина от пересечения красной черты НАТО, будь то сценарий гибридной войны или тотальное наступление. Ощущение неотложности таких действий в прибалтийских странах и в Польше подпитывается различными сценариями военных игр. Например, проведенное недавно центром RAND исследование показало, что в случае масштабного конфликта с Россией прибалтийские государства невозможно будет защитить от захвата, в связи с чем НАТО придется идти на стремительную эскалацию, поскольку в противном случае этим странам грозит поражение. Но союзникам, расположенным западнее на натовской периферии, идея создания постоянных баз на востоке кажется сомнительной. Они опасаются дальнейшего ухудшения отношений с Россией и считают, что усиливающийся терроризм и миграция на юге создают более серьезную угрозу европейской безопасности.
Конкуренция приоритетов в вопросе географической ориентации НАТО (на восток или на юг?) на сегодня привела к хрупкому компромиссу. Но европейский консенсус по поводу результатов июльского саммита в Варшаве весьма слаб. Связано это с тем, что с одной стороны, безопасность на востоке из-за действий России будет ослабевать, а с другой, события в Средиземноморье и на Черном море могут потребовать дополнительных ресурсов НАТО. В то же время, Соединенные Штаты Америки, являющиеся главным членом альянса, обеспокоены проблемами безопасности не только в Европе, на Ближнем Востоке и в Северной Африке, но и в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В преддверии варшавского саммита перед альянсом встает и другой важный вопрос: в какой степени Соединенные Штаты намерены переориентировать свою политику в Европе, особенно в обстановке усиливающегося геостратегического соперничества с Китаем.
В условиях приближения саммита НАТО проводит по отношению к России двухвекторную политику. С одной стороны, альянс реализует меры сдерживания, наращивая свое присутствие на Востоке по принципу ротации боевых частей, а с другой он в последнее время пытается прочертить исходную линию для начала переговоров. Предстоящий саммит НАТО в Варшаве может произвести на свет частичные решения на всех фронтах: это передислокация части американских сил и средств в Европу с одновременной активизацией боевой подготовки и учений, и одновременно уклонение от самых опасных сценариев, которые могут стать для союзников серьезным испытанием на решимость выполнять взаимные обязательства. Такие самые опасные сценарии обсуждаются, но это вряд ли приведет к принятию решений, требующих от президента Обамы реализации крупных стратегических инициатив в Европе в последний год его президентства, или к действиям Пентагона по рассмотрению ядерного и военно-морского измерения на случай тотальной конфронтации в период истощения ресурсов и сокращения американских вооруженных сил.
Пока же при решении проблем скандинавского / прибалтийского / центральноевропейского региона Соединенные Штаты предпочитают ограничиваться «гарантиями безопасности» и мерами по «усилению восточного фланга НАТО». На сегодня это уже стандартные фразы, регулярно звучащие в заявлениях американских и европейских официальных лиц, и в сообщениях СМИ накануне саммита. Похоже, что все уже согласны обеспечить «устойчивое ротационное присутствие», разместив в прибалтийских странах, в Польше и возможно в Румынии американские и многонациональные батальонные группы, а также перебросив на передовые склады вдоль границ НАТО американскую боевую технику. НАТО также предпринимает скромные шаги по своему расширению, ведя переговоры о членстве Черногории. Недавно министры иностранных дел НАТО подписали в Брюсселе протокол о ее вступлении, и теперь эта страна начинает процедуру вхождения в альянс. В то же время, НАТО делает все возможное в попытке довести до Москвы мысль о том, что такие гарантии и меры усиления не являются агрессивными. (Удастся ли убедить в этом Москву — это совсем другой вопрос.) Тем не менее, альянс продолжает свою двухвекторную политику, поскольку одно заседание Совета Россия-НАТО состоялось в апреле, а другое пройдет накануне июльского саммита в Варшаве. Возможно, такой подход прежде всего имеет целью примирить конкурирующие приоритеты союзников, а не создать подлинное доверие в отношениях с Россией.
Российская реакция на такую настойчивость НАТО вполне предсказуема, и в большей мере она указывает на решимость Москвы сохранить благоприятный для нее региональный баланс, нежели устранить гипотетическую угрозу от такого размещения сил и средств. Российский представитель в НАТО Александр Грушко недавно заявил, что Москва ответит соразмерно; однако министр обороны Сергей Шойгу еще в феврале дал понять, что Кремль сформирует новые дивизии в Западном военном округе и возродит расформированную в 1998 году 1-ю гвардейскую танковую армию. Понятно, что такое решение было принято до того, как США объявили о развертывании дополнительной бронетанковой бригады в Европе. В то время Шойгу также рассказал о трех новых дивизиях, которые будут развернуты вдоль восточной периферии Североатлантического альянса, причем одна из них будет создана на базе бригады, дислоцирующейся в Смоленской области неподалеку от Белоруссии. Мало кто сомневается в решимости Владимира Путина сохранить баланс сил, выгодный России. Этот расклад вряд ли изменится после развертывания натовских войск на ротационной основе. Но еще важнее, чем создание новых дивизий, расширение Россией системы блокирования доступа (куда входят зенитные и противокорабельные ракеты наземного и морского базирования, а также боевые самолеты), которая базируется в Калининградской области и в других регионах России. Она охватывает огромную территорию и по сути дела, создает защитный купол над Балтийским морем.
В такой ситуации напряженность между НАТО и Россией продолжает усиливаться. Но то, что произойдет после саммита, гораздо важнее торжественных деклараций. Придет ли НАТО к единому мнению о коллективном ответе в кризисной ситуации? Опять же, как и после саммита в Уэльсе, проверке подвергнется готовность и способность европейских союзников по НАТО наращивать реальный боевой потенциал. Их действия за два года после Уэльса в лучшем случае можно назвать неоднозначными. Когда встает вопрос о выделении денег на оборону, мы видим, что Европа пока не оправилась от продолжительного цикла сокращений расходов в период после холодной войны, который еще больше ускорился после экономического кризиса 2008 года. Если Соединенные Штаты пообещали дополнительно выделить 3,4 миллиарда долларов на наращивание своего присутствия в Европе, то повышение готовности европейских вооруженных сил идет в лучшем случае постепенно, и в основном успехи в данном направлении незначительны. Какое-то увеличение военных расходов произошло (в основном в пограничных странах), но требования заключенного два года назад в Уэльсе соглашения о выделении двух процентов ВВП на оборону в основном не выполняются. К концу 2015 года только четыре страны НАТО вышли на двухпроцентный показатель. Наряду с этим, НАТО пока еще не реализовала в полной мере принятое в Уэльсе решение о создании оперативной группы повышенной готовности (VJTF) численностью пять тысяч человек, которая должна стать «наконечником копья» Североатлантического альянса. Недавно два высокопоставленных генерала из НАТО признали, что в случае кризиса эту группу повышенной готовности не удастся вовремя развернуть.
Ситуация выглядит лучше, когда речь идет об увеличении количества военных учений, но по своему размаху им очень далеко до тех внезапных проверок, которые проводит Россия. В 2015 году она провела внезапные учения с участием 300 тысяч военнослужащих. Но еще важнее другое. Москва неоднократно демонстрировала свою способность мобилизовать 40-60 тысяч человек, в то время как НАТО по-прежнему сталкивается с организационными и процедурными барьерами при переброске войск и техники на континенте. Это чрезвычайно важно, поскольку внутри альянса нет единого мнения о создании постоянных баз вдоль северо-восточной границы НАТО, и быстрое наращивание военного присутствия на северо-востоке становится ключевой задачей, если действующая ротационная модель обладает какой-то ценностью в плане сдерживания.
10 лет назад европейские союзники обеспечивали около половины военного потенциала НАТО; сегодня же их вклад едва дотягивает до 25%, а Соединенные Штаты несут в альянсе 70% всех военных расходов. Германия, обладающая самой крупной в Европе экономикой, тратит на оборону всего 1,1% ВВП. По сообщениям СМИ, планы немецкого министра обороны Урсулы фон дер Ляйен (Ursula von der Leyen) по закупке дополнительно 100 танков «Леопард 2» были положены на полку, а закупку системы противовоздушной и противоракетной обороны TLVS отсрочили. Хотя Берлин планирует к 2020 году увеличить военные расходы с 34,3 до 39,2 миллиарда евро, половина из увеличения ассигнований текущего года в сумме 1,7 миллиарда евро пойдет на повышение денежного довольствия и на расходы на личный состав. Вот историческая справка: в конце холодной войны численность личного состава в бундесвере составляла 600 тысяч человек; сегодня она равна 177 тысячам. Фон дер Ляйен объявила о первом со времен холодной войны увеличении численного состава вооруженных сил на 14 300 человек на протяжении предстоящих семи лет. Цель на ближайшую перспективу — семь тысяч офицеров и солдат.
К сожалению, история Германии типична для всего европейского континента, где мрачные предостережения об агрессивных намерениях России встречают равнодушными обещаниями и недостаточными капиталовложениями в оборону. У пограничных стран НАТО наилучшие показатели в этом плане. Эстония и Польша тратят на оборону требуемые два процента ВВП, а Литва снова ввела у себя призыв. Но этих усилий недостаточно, чтобы изменить общий баланс сил в регионе. Таким образом, Соединенные Штаты становятся ключевым действующим лицом на саммите НАТО и будут определять его исход.
Именно от США зависит, произведут ли принятые там решения достаточно убедительное впечатление на Россию. Москва в своей пропаганде изображает НАТО в качестве экспансионистской организации, нацеленной на подрыв России. Но в действительности из-за хронического снижения европейских военных расходов российское военное командование и органы планирования прежде всего сосредоточены на американском потенциале и на американской группировке. Путинские генералы видят на своих границах не столько саму НАТО, сколько территорию, где могут разместиться американские базы и склады. Так что именно Соединенным Штатам, размещающим в регионе силы прикрытия, придется отвечать на основополагающий вопрос о том, что произойдет, если эти силы придется задействовать.
А поскольку при ответе на этот вопрос необходимо учитывать ядерное и военно-морское измерение возможного конфликта в скандинавском / прибалтийском / центральноевропейском регионе, возникает другой вопрос: какие силы и средства должны задействовать Соединенные Штаты, дабы убедить Москву всерьез относиться к гарантиям статьи 5? Чтобы потенциал сдерживания на северо-восточном фланге внушал доверие, США должны подготовить планы по развертыванию таких сил и средств, который смогут прорвать и уничтожить защитный купол системы блокирования доступа в этом регионе. Эти силы и средства должны заниматься боевой подготовкой и учебой, чтобы иметь требуемый потенциал сдерживания. Иначе Москва будет смотреть на это как на очередную политическую декларацию о намерениях, а не как на серьезный боевой механизм, который может быть применен в случае кризиса.
Такие меры не являются всеобъемлющим решением проблемы, но они наверняка осложнят путинские действия по планированию, и тем самым будут постепенно усиливать потенциал сдерживания в регионе. Более того, поскольку в сегодняшней военной стратегии России предусмотрено применение ядерного оружия, требуется серьезное обсуждение вопроса о том, какую роль это оружие будет играть в случае возможного конфликта в Европе. Обсуждение на эту тему необходимо провести в американском правительстве и в НАТО с целью выработки единого мнения, которое отсутствует уже несколько лет. Но учитывая нынешний политический климат в США, надо сказать, что эти дебаты можно будет начать только при следующем президенте. И хотя Соединенные Штаты пообещали выделить гораздо больше ресурсов для усиления северо-восточного фланга НАТО, этих средств все равно недостаточно, чтобы устранить двусмысленность, присущую сегодняшней военной концепции и оперативно-стратегическим планам альянса.
В дебатах по вопросу ослабления безопасности на северо-восточном рубеже есть два вопроса, которые могут обеспечить успех предстоящему саммиту, а могут и сорвать его. Каковы намерения Путина на перспективу, особенно если ресурсы у России начнут все больше истощаться? И можно ли говорить об эффективном сдерживании России, если Соединенные Штаты не перестроят кардинально свои отношения с Европой, поставив континент в центр своей стратегии? Первый вопрос требует разработки различных сценариев, за исключением масштабного российского вторжения. При этом надо отказаться от споров о том, как долго смогут обороняться страны Прибалтики и Польша, а также выделить те силы, средства и ресурсы, которые обладают реальным потенциалом сдерживания. Но экстремальные сценарии тоже надо учитывать, причем не только в контексте российских боевых возможностей, которые сегодня занимают главное место в регионе, но и в плане российских намерений. Неопровержимым является тот факт, что НАТО со своими сегодняшними концепциями и оперативным построением не в состоянии обороняться от тотального наступления России.
Однако мы должны ответить и на более общий вопрос о том, какие обстоятельства внутри страны и за рубежом могут заставить Путина пойти на страшный риск, пересечь красные линии НАТО и тем самым подтолкнуть США к активным действиям. Сегодняшняя дискуссия сосредоточена главным образом на Прибалтике. Но там для России существуют вполне определенные риски. А учитывая то, что она традиционно выбирает районы, где от нее не ждут решительных действий (кто мог предсказать, что Путин войдет в Крым или в Сирию?), степень опасности в Прибалтике нужно сопоставлять с возможностью пробных попыток России на юге, скажем, в Молдавии, в глубине территории Украины или в Казахстане, когда там уйдет со сцены Нурсултан Назарбаев. Но такие предположения не освобождают союзников по НАТО от ответственности за принятие необходимых мер, чтобы альянс был в состоянии реагировать на кризисы в скандинавском / прибалтийском / центральноевропейском регионе, действуя в соответствии со статьей 5. Это значит, что надо вернуться к планам создания постоянных баз вдоль натовского фланга. Такие базы это лишь часть решения проблемы, но они продемонстрируют решимость альянса и осложнят России работу по планированию.
Эндрю Михта — профессор Военно-морского колледжа США, преподающий вопросы национальной безопасности. Он также является научным сотрудником Центра стратегических и международных исследований (CSIS). Изложенные в статье взгляды принадлежат автору.
