Основная тяжесть контрольных нововведений легла на предприятия машиностроения
Предприятиями ОПК реализуются амбициозные планы модернизации и увеличения их доли на мировом рынке. Предусмотрены значительные инвестиции. А будет ли способствовать модернизации новая система финансового контроля ГОЗ?
Правительственным постановлением № 967 от 19 августа 1994 года предприятиям для развития высоких технологий, внедрения эффективных машин и оборудования предоставлено право применять механизм ускоренной амортизации активной части основных фондов. Но теперь, чтобы воспользоваться им, необходимо внести изменения в ГОЗ-контракт и проинформировать об этом уполномоченный банк, иначе он не даст потратить деньги на модернизацию производства. В противном случае ГОЗ по финансовым документам будет прибыльным (как в плане, так и в отчете), а фактически может оказаться убыточным, так как объемы начисленной амортизации останутся неоплаченными.
“Можно вспомнить, как долго на Севмаше стоял крейсер «Адмирал Нахимов», но контракт на ремонт отсутствовал, предприятие несло убытки по содержанию корабля”
Думается, что решение вопросов эффективности капитальных вложений принесет не меньшую отдачу, чем система финансового контроля ГОЗ. Например, при строительстве космодрома Восточный допущены миллиардные злоупотребления. Но заказчик остался неподсуден. Кроме того, известно, что после пуска в минувшем апреле следующий должен состояться в 2018 году. То есть объекты космодрома построены, их содержание стоит денег, в том числе на оплату труда, а использоваться по назначению они не будут.
Почему госзаказчиков и Минпромторг не интересуют вопросы фондоотдачи и фондовооруженности? Ведь рост последней во многом осуществляется за бюджетные деньги, выделяемые на модернизацию. Представляется, что сейчас он опережает рост производительности труда. Хорошо бы инвестиционные амбиции направить не на объемы, а на эффективность. Резерв здесь не меньший, чем от финансового контроля.
2015 год ряд предприятий ОПК завершил с убытками. Некоторые примеры удивляют. Почему чистый убыток в размере 1,3 миллиарда рублей получен Нижегородским машиностроительным заводом? Ведь он выпускает самую востребованную технику ПВО. А в расчете на одного работника убыток почти как на АвтоВАЗе.
«Туполев» по итогам 2015 года ушел в минус на 572,6 миллиона рублей. Убыток по сравнению с 2014-м вырос в 1,3 раза. ОАК: убыток – 9,4 миллиарда рублей против прибыли в 8,4 миллиарда годом ранее.
Чистая прибыль Объединенной двигателестроительной корпорации упала до 434,8 миллиона рублей. В 2014-м этот показатель составлял 621,9 миллиона.
Разве неинтересны причины убытков предприятий, которые являются исполнителями ГОЗ? И ощущаются ли эти «достижения» на премиальных суммах эффективных менеджеров?
50 оттенков бюрократического
На последней «прямой линии» Владимир Путин отметил, что страна сейчас проходит «серую линию». Можно отметить 50 серых бюрократических оттенков в системе финансового контроля ГОЗ. Интересно, что Эл Джеймс в известной книге приводит диалог, в котором успешный бизнесмен, владелец телекоммуникационной империи говорит: «Бизнес – это люди. Все дело в том, чтобы набрать в свою команду правильных людей и направить их энергию в нужное русло. Я даю работу сорока тысячам человек и поэтому чувствую ответственность».
Представляется, что и в России есть руководители, чувствующие такую же ответственность, например министр обороны Сергей Шойгу.
А какую ответственность перед людьми чувствуют наши финансисты и ответственные за выработку и реализацию государственной политики в сфере ОПК?
Для чиновников эта система хороша. Хотя и ранее они мало за что отвечали. Например, за срыв сроков выполнения ГОЗ возбуждены административные дела по ч. 1 ст. 14.55 КоАП РФ (нарушение условий госконтракта либо договора, заключенного в целях выполнения гособоронзаказа). Так, УФАС по Нижегородской области по итогам 2015 года вынесло 52 постановления о привлечении к административной ответственности исполнителей ГОЗ. Общая сумма штрафов превышает миллион рублей.
Под домашний арест помещен директор сорвавшего выполнение ГОЗ владивостокского завода «Радиоприбор», работникам которого к тому же длительное время не выплачивается зарплата. Пикантность ситуации в том, что контроль над предприятием сохраняют родственники бывшего гендиректора ОАО «Дальневосточный центр судостроения и судоремонта» Игоря Борбота, разыскиваемого по линии Интерпола.
Волгоградская облпрокуратура выявила нарушения сроков поставки продукции по ГОЗ на двух крупных предприятиях: АО «Волгоградский металлургический комбинат «Красный Октябрь» и ООО «Волгоградская машиностроительная компания «ВгТЗ». Их руководству придется выплатить штрафы на общую сумму 120 тысяч рублей.
Но в каждой из отраслевых корпораций (ОСК, ОАК, Ростех, Росатом) есть вице-президенты по гособоронзаказу, директора соответствующих департаментов. За что отвечают они: за мониторинг, кураторство или за выполнение ГОЗ?
Интересен факт возбуждения уголовного дела в отношении бывшего начальника отдела 628-го военного представительства Минобороны майора Андрея Михайлова, который, по версии следствия, в отсутствие решения своего ведомства, превышая предоставленные полномочия, согласовал поданные ему руководством новосибирского завода «Катод» документы о включении в себестоимость расходов на оплату услуг управляющей компании и банка.
Сейчас холдингами проводится политика объединения предприятий. За счет этого якобы уменьшается внутренняя конкуренция за ГОЗ. Хорошо ли это? Ведь конкуренция приводит к снижению цен, росту качества. Вспомним: Сталин не только не боялся внутренней конкуренции, но и поддерживал ее, особенно между конструкторскими бюро. И это дало результаты. Не приведет ли начавшееся укрупнение к внутреннему монополизму со всеми его недостатками, в том числе ростом затрат и капиталоемкости продукции.
При этом в нерадивости корпорации могут обвинять Минобороны. Например, сообщалось, что передаче ему до конца 2015 года ракетного крейсера «Маршал Устинов», стоящего на ремонте в Северодвинске, помешали недооценка заказчиком объема работ и проблемы с поставками, как это утверждают в ОСК. Подрядчик, АО «Центр судоремонта «Звездочка», передаст корабль ВМФ не ранее второй половины 2016 года.
Бюрократические оттенки видны и в других сферах. Например, компания Deloitte провела исследование уровня эффективности государственной поддержки НИОКР. Абсолютное большинство респондентов (98 процентов) поставило оценку «ниже среднего». Объяснение чаще всего такое: бюрократическая сложность оформления и получения господдержки.
Причиной кризиса, в котором оказался ВЭБ (один из уполномоченных контролировать ГОЗ), называется среди прочего бюрократия в ущерб эффективности. Это следует из оценки, данной самими работниками банка.
Авансы и финансы
Финансисты любят говорить о том, что ранее предприятиям выплачивался аванс, а они помещали его на депозит и получали доход. Но думается, что это во многом и обеспечило успешное выполнение ГОЗ-2015, о чем говорилось 11 марта в Национальном центре управления обороной на Едином дне приемки военной продукции.
Авансирование помогало предприятиям сгладить инфляцию. Положив деньги на депозит, предприятия увеличивали активы банков, те могли запускать эти средства в оборот, в том числе выдавать кредиты предприятиям малого и среднего бизнеса.
Интересно, что исполнители ГОЗ помещали авансы на депозиты и в уполномоченных банках. Например, «Дальспецстрой» положил 14,3 миллиарда неиспользуемых средств, предназначенных для строительства космодрома Восточный в Газпромбанк. Роскосмос обратился в суд с требованием о возврате строителями полученного дохода в размере 1,07 миллиарда рублей. Но Арбитражный суд Хабаровского края вынес решение об отказе в удовлетворении этого иска.
Если не выдавать авансы в размерах до 90 процентов, где, интересно, будут находиться эти средства. В каких банках? Или будут морозиться в Федеральном казначействе на счетах Минобороны?
Надо контролировать использование авансов. Финансистов здесь более всего пугает возможность временного отвлечения средств на другие цели, особенно размещение на депозитах. Но никто не говорит, как были использованы полученные проценты. Одно дело – потратить их на непроизводственные цели и другое – на рабочие нужды. Ведь иногда предприятия не могут использовать авансы по причине несвоевременного доведения до них каких-либо разрешительных документов.
А откуда берутся остатки на счетах главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). По итогам 2015 года Минобороны России и другие ГРБС, ответственные за закрытые статьи казенных расходов, не смогли потратить 850 миллиардов рублей. Огромная сумма неиспользованных остатков вызвала недовольство президента. На январской встрече с членами правительства Владимир Путин потребовал разобраться и объяснить, почему деньги выделяются, но столь неэффективно используются.
А ведь чтобы остатки на счетах Минобороны и других ГРБС отсутствовали, надо всего лишь выдать авансы, «перевесить колокольчик» на исполнителей ГОЗ. При этом ГРБС могут требовать увеличения финансирования.
За первые два месяца текущего года объем расходов федерального бюджета составил 1,962 триллиона рублей. Это самый низкий показатель с 2011-го, когда было потрачено 1,427 триллиона.
Не стоит ли законодательно регламентировать сроки авансирования, заключения контрактов, приемки выполненных работ и т. д. Например, со слов начальника ФГУП «Дальспецстрой» Юрия Волкодава известно, что отсутствует график финансирования строительства космодрома. Объекты Восточного готовы, а заказчик их не принимает, исполнитель несет неоправданные убытки по их содержанию. И эти затраты не будут оплачены. Можно вспомнить, как долго на Севмаше стоял крейсер «Адмирал Нахимов», но контракт на выполнение ремонта отсутствовал, предприятие несло убытки по содержанию корабля. Возмещены ли они?
Наши финансисты зорко следят, чтобы исполнители ГОЗ не получали доходов от временного размещения авансов. А как используются доходы от продажи имущества, переданного в уставные капиталы наших корпораций? Ведь холдинги уже давно продают его, а деньги тратят по своему усмотрению. Так, много чего продало ОАО «Российская электроника» (акции предприятий, здание на проспекте Вернадского в Москве, где размещался ЦНИИ «Электроника»), сейчас от активов освобождается Ростех. Может быть, Росимуществу и финансистам стоит дать директивы представителям государства в органах управления этими госкомпаниями об использовании вырученных средств.
Отчеты и расчеты
Отчеты о выполнении ГОЗ рассмотрены, в том числе на Едином дне госприемки. На заседании ВПК в феврале 2016-го президент отметил, что в 2013 году исполнение ГОЗ составило 93 с небольшим, в 2014-м – 96, в 2015-м – 97 процентов. Важно понять, достаточно ли только административно-репрессивных мер, чтобы и далее сохранить столь высокий уровень. Например, на Севмаше (входит в ОСК) наметилась необходимость в переносе сроков сдачи АПЛ с 2020 на 2021 («Борей) и на 2023 год («Ясень»). Причины не называются, но не исключено, что в основе ценовые проблемы.
Уровень выполнения ГОЗ высокий, а как с оплатой? «Правда УрФО» от 26 февраля 2016 года сообщила, что Минобороны своевременно не рассчиталось за ГОЗ с региональными «оборонщиками». Долг исчисляется миллиардами. В чем причина? Ведь деньги выделены.
Интересно, как обстоят дела с подготовкой к выполнению ГОЗ-2016? Сколько контрактов на этот год еще не заключено хотя бы в процентах?
Директор «Аксион-Холдинга» Геннадий Кудрявцев высказал озабоченность: «Впервые за многие годы гособоронзаказ был утвержден только в январе. Учитывая циклы производства оборонной тематики, которые составляют минимум полгода, а нормально – полтора-два-три года, это, конечно, в очень сложную ситуацию ставит всех – и потребителей-заказчиков, и производителей. Но особенно те предприятия, которые находятся в конце технологической цепочки – кооперацию пятого, шестого, седьмого уровней».
Депутаты Саратовской областной думы отмечают случаи, когда договоры со сроком исполнения до конца ноября заключаются в мае-июне при длительности технологического цикла девять месяцев. В результате предприятия вынуждены осуществлять упреждающий запуск производства, не имея авансовых средств и четких гарантий заключения договоров.
Вот бы и рассмотреть на заседании ВПК состояние расчетов по ГОЗ-2015 и заключения контрактов по ГОЗ-2016. Чтобы нашим финансовым контролерам, как у Салтыкова-Щедрина, «не забеременеть под постный день».
Как снизить затраты
Интересно, почему Минобороны не заинтересовано в использовании возможностей раздельного ведения бухгалтерского учета при закупках моторного топлива. Согласно правительственному постановлению № 47 от 19 января 1998 года организации, выполняющие госзаказ за счет средств федерального бюджета, осуществляют учет затрат, связанных с его выполнением, отдельно по каждой позиции.
На оперативном совещании в Национальном центре управления обороной РФ от 2 февраля 2016 года поставлена задача контроля работ по программе «Эффективная армия» в части экономного расходования средств. Промышленные предприятия так и делают. Но при закупках моторного топлива, которые также осуществляются по ГОЗ, Минобороны правило раздельного учета не использует. При этом отмечает, что согласно 275-ФЗ обязанность по ведению такого учета возложена на головных исполнителей.
Минобороны ссылается на то, что как государственный заказчик оно не наделено правом контроля осуществления ими данной обязанности. Хочется спросить, а в чьих же интересах введен раздельный бухучет? Разве неинтересно работникам ведомства узнать, какова себестоимость моторных топлив, бензина, которые закупаются по ГОЗ, по сравнению с теми, что поставляются на свободный рынок. Ведь необходимость ведения исполнителями ГОЗ раздельного бухгалтерского учета затрат по каждому госконтракту предусмотрена также и ФЗ-275. Возможно, тогда бы и общественность достоверно узнала, какова себестоимость бензина.
Индия жалуется, что сверхзвуковая крылатая ракета Brahmos дорого стоит из-за того, что на 65 процентов зависит от комплектующих из России. Заморожен контракт по созданию совместного военно-транспортного самолета MTA. Причиной приостановки работ индийская сторона называла требование резкого увеличения стоимости разработки транспортника со стороны России и недовольство рядом его технических характеристик. Но при этом в качестве нового партнера выбрала Украину, которая имеет развитую линейку самолетов, предлагаемых компанией «Антонов». Уже в начале этого года Нью-Дели предпочел российским МиГ-35 французские Rafale.
Хорошо бы разобраться в ценообразовании экспортных заказов. Возможно, на них перекладываются издержки, связанные с выполнением ГОЗ, или затраты по содержанию головных организаций холдингов и субхолдингов, других управляющих компаний.
Новации и махинации
Президент еще в 2012 году в Послании Федеральному собранию поставил задачу ввести публичную отчетность контрольно-надзорных органов об итогах проверок, о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах, о ходе и результатах исполнения госконтрактов.
Хороший пример: Пентагон обвинил оборонный концерн Raytheon в мошенничестве и подал против него гигантский иск. Подрядчик многократно завысил стоимость разработки сенсора погоды, устанавливаемого на спутники. Может, и наше военное ведомство выявит факты завышения цен и подаст в суд? Ведь основания вроде бы есть.
Миллиардные злоупотребления, в том числе на космодроме Восточный, совершены исполнителями, подведомственными Минобороны. В марте 2016-го арестованы учредители ООО «Русальянс строй». Они обвиняются СКР в организации хищений в особо крупном размере при строительстве военной базы в Арктике. Заказчиком выступал «Спецстрой», перечисливший исполнителю более 3,2 миллиарда рублей. Однако предусмотренные контрактами работы не были выполнены, деньги исчезли.
Основные примеры злоупотреблений – из области капитального строительства, финансовой деятельности (два десятка бывших руководителей банков сбежали из России), имущественных отношений. Но в сфере машиностроения подобных резонансных историй мало, суммы не миллиардные, не всегда связаны с выполнением ГОЗ. Дело бывшего руководителя судоремонтного завода «Звездочка» связано с уклонением от уплаты налогов, экс-главы Уральского приборостроительного – с отчуждением имущества. Дела по Заводу им. Дзержинского (отчуждение имущества в ходе банкротства), Физико-энергетическому институту имени Лейпунского (приемка и оплата невыполненных исследований), пермскому «Машиностроителю» (пропажа станков и ввоз комплектующих из попавших под антисанкции стран), Калужскому турбинному и т. д. связаны скорее с мошенничеством. До приговора доходит не всегда. К примеру, дело руководителей Воронежского КБХА закрыто по решению суда. Возбужденное по инициативе Ростеха дело в отношении совладельца «Мотовилихинских заводов» В. Сарксяна прекращено прокурором Пермского края.
К сожалению, количество нарушений, допущенных в ОПК, остается значительным. Так, в 2015 году прокуратурой Тульской области в связи с ненадлежащим исполнением гособоронзаказа внесено 19 представлений руководителям организаций и предприятий, в частности НПО «Стрела», НПО «Сплав», Тульский патронный завод. 17 должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. В Уральском федеральном округе Генеральная прокуратура РФ выявила в 2015 году более 300 нарушений при выполнении ГОЗ. Они связаны со срывом сроков, низким качеством продукции, отсутствием разрешений, несоблюдением порядка расходования бюджетных средств. К ответственности привлечены 20 должностных лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждены и расследуются семь уголовных дел.
Новая система финансового контроля не закрывает всех лазеек. Одной из основных является стопроцентная оплата со стороны заказчика, в то время как работы полностью не выполнены. Такого рода нарушения стали предметом проверки МВД концерна «Моринформсистема-Агат» по договорам, заключенным с Минобороны и Минпромторгом. Но новая система контроля здесь бессильна. В центре ее внимания – отношения между головным исполнителем и участниками кооперации (да и здесь сохраняется возможность принять работу, которая выполнена некачественно, так как контроль в основном формальный). А отношения между заказчиком и головным исполнителем практически вне этой системы.
Основная тяжесть бюрократических нововведений финансового контроля ГОЗ легла на машиностроительные предприятия и их соисполнителей. Именно они в новой системе стали подозреваемыми в возможных хищениях.
Может быть, стоило учесть опыт Китая, где с 2014 года проводится национальная компания по борьбе с «мухами и тиграми», то есть мелкими и крупными коррупционерами. Так и у нас. Надо обращать меньше внимания на «мух», а усилить контроль на поле, где охотятся «тигры».
По закону Парето 20 процентов усилий дают 80 процентов результата, а остальные 80 процентов усилий – лишь 20 процентов результата. То есть, правильно определив минимум самых важных контрольных мер, мы можем быстро и при малых затратах получить значительную часть ожидаемого.
Владимир Путин в статье «Нам нужна новая экономика» отметил, что необходимо изменить всю идеологию государственного контроля бизнеса, резко ограничив эти функции. Новая стратегия должна основываться на презумпции добросовестности. Представляется, что система финансового контроля ГОЗ ориентирована в обратную сторону.
Кейт Феррацци в книге «Никогда не ешьте в одиночку и другие секреты успеха» пишет: военные стратеги знают, что большинство сражений выигрывается до того, как прозвучал первый выстрел. Сегодня 275-ФЗ уже выстрелил, а единого мнения, что сражение выиграно, нет.
Давайте же попросим Минпромторг и Минобороны, руководствуясь задачами, поставленными президентом еще в 2012 году:
1. Еще раз посмотреть на болезни «оборонки» и попытаться правильно подобрать лекарство, которое бы ставило на ноги, избавляя от причин, а не за счет того, что запрещается болеть. Может быть, синергетический эффект от совпадения интересов заказчиков и исполнителей ГОЗ окажется выше того, что кто-то посчитал в качестве потерь от временного отвлечения средств ГОЗ на другие цели. Интересно выражение председателя КНР Си Цзиньпина, что нужно строить общество единой судьбы. Хорошо бы и при выполнении ГОЗ было такое единство.
Проанализировать загрузку вновь созданных производственных мощностей, оценить темпы роста фондовооруженности, фондоотдачи и производительности труда.
2. Оценить затраты на введение и функционирование новой системы финансового контроля ГОЗ и сравнить их с результатами. Не исключено, что тот же эффект можно получить с меньшими затратами.
3. Продумать, как не допустить возможности приемки работ, выполненных не полностью или некачественно. Созданная система в основном перекрывает только каналы отвлечения средств, предназначенных на выполнение ГОЗ.
4. Ответить на вопрос о правомерности включения в цену ГОЗ-затрат, связанных с содержанием головных организаций холдингов и субхолдингов. А если эти затраты в ГОЗ не включать, пояснить, за счет каких источников предприятия должны их осуществлять.
Разве не интересно, что нормальным будет факт, когда такая организация заключает контракт по одной цене, а с головным исполнителем – уже по меньшей. Дельта остается в головной организации в качестве торговой надбавки. Но как используются эти средства, новая система финансового контроля не отслеживает.
5. Рассмотреть возможные механизмы повышения заинтересованности исполнителей ГОЗ в снижении затрат и издержек производства. Особенно это касается трудоемкости. При наличии таких механизмов закрепить их в 275-ФЗ. В настоящее время 275-ФЗ содержит п. 2 ст. 9, согласно которому одним из принципов государственного регулирования цен ГОЗ является стимулирование снижения затрат на поставки. Но пока это носит во многом декларативный характер.
Повысить права и ответственность исполнителей ГОЗ. Может быть, провести экономический эксперимент, подобный тому, что проводился в период, когда СССР возглавлял Юрий Андропов.
6. Рассмотреть опыт Белоруссии, где при Государственном военно-промышленном комитете (аналоге Военно-промышленной комиссии) в 2012 году для общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов по вопросам, которые могут оказывать существенное влияние на условия бизнеса, создан совет по развитию предпринимательства.
7. Продумать возможные, менее бюрократические альтернативы 159-ФЗ, например:
- ограничить сферу его действия зонами с наибольшими рисками (капитальное строительство);
начать прорабатывать альтернативы с другими госзаказчиками, в частности с МВД, которое лучше понимает механизмы хищения и неэффективного использования средств.
8. Привить госзаказчику вкус к раздельному учету затрат. На примере закупок моторных топлив обязать проанализировать издержки при поставках по ГОЗ и при свободной продаже на рынке. Результаты обнародовать.
9. Довести до сведения общественности критерии эффективности расходов, осуществляемых в интересах Минобороны. Опубликовать значения этих показателей.
10. Указать в 275-ФЗ нормативные сроки доведения ГОЗ, заключения контракта, графика финансирования, приемки работ, авансирования. Обязать исполнителей в случае нарушения этих сроков рассчитывать размер убытков и подавать в суд на госзаказчиков и других виновников.
11. Провести заседание ВПК, на котором рассмотреть:
- причины значительных остатков средств на счетах Минобороны и других госзаказчиков по закрытым статьям;
состояние расчетов с исполнителями ГОЗ-2015 и ход заключения госконтрактов по программе 2016 года;
12. Ускорить утверждение в Минобороны положения о Департаменте мониторинга средств по ГОЗ; Совместно с ЦБ решить вопрос о порядке открытия отдельных счетов предприятиям, находящимся в стадии банкротства.
Сергей Матюшкин, ветеран Счетной палаты РФ
Опубликовано в газете "Военно-промышленный курьер" в выпуске № 19 (634) за 25 мая 2016 года
