В чем основные цели и задачи важнейших доктринальных документов по вопросам национальной безопасности
В прошедшие два-три года в России увидели свет или были скорректированы несколько доктринальных документов в сфере национальной безопасности. Их обилие подталкивает к вопросу: Россия оказалась в сложном положении, грозящем военными столкновениями? О причинах пополнения и корректировки доктринальных и правовых актов в сфере обороны и безопасности России корреспонденту «НВО» Николаю Пороскову рассказал сопредседатель Ассоциации военных политологов, доктор политических наук, заведующий кафедрой политологии Института международных отношений и социально-политических наук Московского государственного лингвистического университета, полковник запаса Василий Белозеров. Сфера его научных интересов: политические доктрины и стратегии, политика безопасности и обороны, политический анализ.
– Совет безопасности РФ в конце 2015 года рассмотрел новую редакцию Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года. Глава государства утвердил документ в последний день ушедшего года. Многие наши граждане, думаю, не очень хорошо представляют, что такое Стратегия национальной безопасности (СНБ), каково ее место в иерархии доктринальных документов государства, среди которых, например, Военная доктрина. В чем может заключаться редактирование Стратегии?
– Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предполагает обновление Стратегии национальной безопасности каждые шесть лет. Еще 7 мая прошлого года секретарь Совета безопасности России Николай Патрушев заявил, что работа над этим документом идет. Впрочем, как и над Доктриной информационной безопасности. Предыдущая СНБ была принята в 2009 году, с тех пор многое изменилось. Кроме того, сам документ не лишен недостатков и с точки зрения выверенности текста, и с точки зрения сопряжения с другими документами. Например, есть хотя и не кардинальные, но разночтения с Военной доктриной, утвержденной президентом год назад. Все это говорит в том числе о целостном и едином понимании доктринального обеспечения национальной безопасности.
Кроме того, и это почему-то многие недооценивают, летом 2014 года был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Он заложил основы для наведения порядка в доктринальных документах.
Хотелось бы отметить, что название «Стратегия национальной безопасности», увы, противоречит правилам русского языка – правильным было бы словосочетание «Стратегия обеспечения национальной безопасности». Или же «Концепция национальной безопасности», как это было раньше. Я считаю, что имеющееся название без больших раздумий «передрано» у американцев.
Когда разрабатывалась Стратегия 2009 года, заместитель секретаря Совета безопасности России Владимир Назаров в своей статье в журнале «Власть» в 2007 году обосновывал необходимость синтезированного документа «Стратегия развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности». То есть в одном документе должны быть увязаны понятия «обеспечение безопасности» и «стратегия развития».
– В этом есть смысл?
– Да, поскольку безопасность обеспечивается через развитие, а развитие достигается через обеспечение безопасности. Их трудно разделять. Кстати, в нынешней СНБ сказано: стратегия базируется на фундаментальной связи и взаимозависимости со стратегией долгосрочного социально-экономического развития. Часто Стратегия национальной безопасности в лексиконе наших политических руководителей и в обиходе называется Концепцией-2020. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков комментировал слова президента в том ключе, что оба документа (Стратегия национальной безопасности и Концепция долгосрочного социально-экономического развития) рассматриваются руководством страны как один документ.
Однако первый документ утвержден указом президента, а второй – распоряжением правительства. И Концепция – чрезвычайно подробный документ, где определены многие параметры и критерии. Например, в сфере человеческого капитала: здоровье людей, воспитание и развитие молодежи…
– Какова предыстория – у нас и у них – такого важного документа, как Концепция национальной безопасности?
– Понятие изначально было введено в США – там в 1947 году приняли закон о национальной безопасности. У нас в советский период такого документа не было. Тогда не могли говорить о личности и обществе, когда все было в едином государстве под партийным руководством. В постсоветский период национальная безопасность стала пониматься как совокупность безопасности личности, общества и государства.
В России же впервые закон о безопасности вышел в 1992 году, в 1996-м президент Ельцин выступил со специальным Посланием Федеральному собранию о национальной безопасности, а в 1997-м была принята Концепция, в 2000-м – ее новая редакция, в 2009 году – Стратегия.
– Как СНБ влияет на практическую жизнь страны? Раньше ведь без нее обходились…
– Не хочу быть буквоедом, но мы все же строим правовое государство, а многие вопросы политического руководства той или иной сферой жизни общества все еще не урегулированы. Раньше Стратегия утверждалась как правовой документ указом президента, сейчас она регламентирована федеральным законом. В нем изложены обязанности должностных лиц и их полномочия, на основании чего они должны реализовывать установки Стратегии на практике. При оглашении Послания президента Федеральному собранию присутствуют не только члены обеих палат, но и министры, руководители регионов, представители религиозных конфессий, общественности и т.д.
Статус Послания ранее не был ничем определен. Сейчас, согласно федеральному закону, Послание является документом стратегического планирования – как и СНБ. Наличие такой правовой базы избавляет руководство государства от многих дополнительных ненужных действий и обязывает всю структуру госвласти действовать в соответствии с этими документами. Раньше в Послании Федеральному собранию президент формулировал несколько десятков поручений. Например, прошу правительство сделать то-то, прошу депутатов Государственной думы рассмотреть такой-то закон. Сейчас указаний с такой степени конкретизации и в таком количестве в Послании нет.
– Аппарат Совбеза в конце 2015 года подготовил проект положения «Об оценке и государственном мониторинге состояния национальной безопасности РФ». В мониторинге будет учитываться более 60 критериев и показателей национальной безопасности, предложенных министерствами и ведомствами, научным советом при Совете безопасности. Что это за критерии?
– Такого положения прежде не было. Есть утвержденный президентом перечень критических технологий Российской Федерации. В СНБ изложены основные характеристики состояния национальной безопасности. Однако характеристики – слишком общий термин, а в новом положении речь идет о критериях, по которым мы можем судить о соответствии состояния национальной безопасности в той или иной сфере приемлемому уровню.
Выработка критериев – это работа для социологов, экспертного сообщества, политологов. Она важна, поскольку нужны не только критерии, но и показатели, индикаторы. В СНБ есть две характеристики, касающиеся военной сферы: уровень обновления вооружения и военной техники, а также уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами. Действительно, эти показатели – одни из главных в оценке боеспособности вооруженных сил. Вместе с тем в этот список надо добавить качество системы управления, способность вооруженных сил выполнять поставленные перед ними задачи, морально-духовные факторы. То есть характеристики, изложенные в СНБ, нуждаются в развитии, корректировке, необходимо выработать критерии, о которых и говорит Совбез.
– Как на практике может осуществляться государственный мониторинг?
– Это сделать очень сложно. Проводить его будут, конечно, не три умных головы – есть органы государственной власти, аналитические структуры, сеть ситуационных центров. Работа чрезвычайно объемная. Методы тоже очень разные. Я, человек с милитаристским опытом, задаюсь вопросом: как судить о миролюбии или враждебности кого-то из наших партнеров? Будем слушать только их слова или оценивать их потенциалы? Нам много лет подряд говорят: американская система ПРО не направлена против России, она – для противодействия Ирану. С Ираном проблему решили, санкции с этой страны сняли, однако система ПРО наращивается. Подобные «миролюбивые» уверения Россия слышала и от Наполеона, и от Гитлера.
– То есть, если упрощенно, появление такого документа говорит о том, что кольцо врагов России сжимается, что появляется все больше угроз и опасностей для российской государственности?
– Появление документа говорит о том, что в России формируется устойчиво функционирующая система оценки вызовов, рисков, опасностей и угроз – вообще всех негативных факторов. Раньше этой проблемой не задавались, видимо, потому, что необходимость ее не была так ясна политическому руководству. Кроме того, это как раз тот случай, когда следует прислушаться к зарубежному опыту. За рубежом давно занимаются мониторингом критически важных объектов инфраструктуры. У нас мониторятся критически важные технологии. У них даже состояние общественного сознания отнесено к критически важным объектам, а в США после терактов 2001 года создано Министерство внутренней безопасности.
– В проекте бюджета на 2016 год расходы по статье «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» увеличены на 4%. Это много. Какие, на ваш взгляд, исследования имеются в виду?
– Не думаю, что эта статья расходов будет полностью открыта. Но с учетом того, что наша страна находится в непростом финансовом и экономическом положении, выделены приоритетные оборонные исследования. Это, видимо, и технические разработки, и то, что касается доктринальных основ, и многое другое. Стоит задуматься: даже в непростых условиях Россия создала весьма эффективную группировку на большом удалении от страны – в Сирии, поддерживает ее боеспособность. Это результаты как технического оснащения вооруженных сил, так и грамотного проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
– Президент Путин в ноябре подписал указ № 560 о введении в действие с 1 января 2016 года Плана обороны РФ на 2016–2020 годы. План учитывает в том числе и реализацию Государственной программы вооружения до 2020 года. Как сообщается, над документом работал большой коллектив из представителей 49 министерств и ведомств. Первый в истории России такой план действовал с января 2013 года. Что можно сказать об опыте исполнения предыдущего документа? Как этот опыт может быть учтен в новом Плане?
– План обороны страны – закрытый документ, судить о том, как и насколько он реализован, мы не можем. Но в любом случае ситуация меняется, и в документ нужно вносить коррективы. Оборона страны – дело не только Министерства обороны. Позитив и конструктив этого документа в том, что он утвержден президентом, в его реализации должны участвовать все ведомства. Речь идет и о научных разработках, и о подготовке общественного сознания (формирование оборонного сознания) относительно того, что необходимо защищать ценности своей страны. Есть здесь и мобилизационная составляющая – система призыва запасников. Она впервые в постсоветский период обозначена в Военной доктрине 2014 года.
Хотелось бы обратить внимание на одно обстоятельство. В названии Военно-промышленной комиссии при правительстве РФ словосочетание «при правительстве» недавно исчезло, а комиссию возглавляет теперь лично президент страны. Это говорит о том, что сфера обороны для государства приоритетна. Комиссия гармонизирует отношения Министерства обороны и оборонно-промышленного комплекса, которые далеко не всегда идеальные. ОПК, например, выгодно продавать ту технику и оружие, что имеется, и не производить ничего нового, а требования Минобороны растут. Автомат Калашникова разрабатывался для массовой мобилизационной армии, а для локальных конфликтов, сетецентрической войны, для спецподразделелений созданы автомат Никонова, автомат «Вепрь». Та же история со снайперской винтовкой. Это проблема общая. Проанализировав причины своих потерь в Афганистане, американцы перестали использовать бронированные автомобили «Хаммер» с плоским днищем, поскольку у него мала устойчивость против мин. Минобороны США потребовали автомобиль с двускатным днищем.
– Министерство обороны России открыло в Военной академии Генерального штаба (ВАГШ) «спецкурсы по основам мобилизационной и территориальной подготовки». Обучаются на них гражданские министры, губернаторы, главы регионов. Их уже привлекают к масштабным учениям, командно-штабным тренировкам. И еще: вопросы мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности вынесены в отдельный раздел новой редакции Военной доктрины. Такое впечатление, что в стране особый период.
– Появление Стратегии национальной безопасности и Плана обороны не означают стремления превратить страну в военный лагерь. Каждое должностное лицо обязано понимать, что страна должна быть способной защищать себя, свой народ, свои ценности, каждый конкретный регион. Уже несколько лет призывные комиссии возглавляют главы регионов, главы муниципальных образований. Нельзя призыв спихивать на Минобороны, на военкоматы как его структуру. Известно изречение Наполеона: «Народ, который не желает кормить свою армию, будет кормить чужую». На курсах ВАГШ министров, губернаторов учат отнюдь не строевой подготовке на плацу или общевоинским уставам – им объясняют, что такое оборона страны, место региона в этом, обязанности их самих. В частности, сколько автомобилей нужно передать армии в угрожаемый период. В СССР первое лицо области, края входило в военный совет округа или отдельной армии.
К власти в регионах могут прийти люди, понятия не имеющие, что творится на том или ином стратегическом направлении, почему военные формируют новые части, создают гарнизоны или, наоборот, консервируют. Им надо понимать, что это делается не с кондачка, а в этом есть логика, что военные руководствуются государственными соображениями. Посредством таких курсов должностные лица приобщаются к делам общегосударственной значимости. Местничество властей или отдельных армейских руководителей наш военный теоретик Александр Свечин называл колокольным интересом и военным сепаратизмом.
Местные руководители понимают: люди будут голосовать за них, если в регионе решаются социальные вопросы. А воинская часть – это рабочие места, это очаг культуры. С другой стороны, забота о членах семей военнослужащих также дает голоса избирателей.
– Некоторые военные эксперты утверждают, что Владимир Путин поручил скорректировать Стратегию национальной безопасности после того, как военное ведомство США опубликовало свою обновленную национальную военную стратегию (НВС). В нем Россия названа страной, которая использует силу в своих интересах, нарушает соглашения и подрывает региональную безопасность. И США считают своим долгом на эти угрозы реагировать. Они меняют оперативные позиции и планы по размещению военного контингента, обновляют свой ядерный арсенал, инвестируют в новые технологии (дроны, истребители дальнего радиуса действия, электронные системы для ведения боевых действий), ведут информационные кампании, поддерживают санкции против России.
– У американцев есть и стратегия национальной безопасности, и национальная военная стратегия (НВС). Первая утверждается президентом США. Это во многом пропагандистский инструмент. И стиль подачи материала не такой, как у нас. Наиболее часто встречающееся слово – местоимение «мы»: «Мы мобилизовали и возглавили международные усилия по наказанию России и противодействию ее агрессии… Мы будем лидировать с позиции силы» и т.д.
С помощью этого документа у граждан США формируется чувство причастности к обеспечению безопасности своей страны. У нас стиль сухой, тяжело воспринимающийся, обычный человек, прочтя документ, вряд ли его поймет. Россия в американской стратегии по-прежнему в одном ряду с исламскими экстремистами и лихорадкой Эбола. Хотя госсекретарь Керри во время своего последнего визита в Москву утверждал: дела в мире не могут вершиться без России. В качестве приоритетной группы, права которой они собираются отстаивать по всему миру, выделены ЛГБТ-сообщество, трансгендеры, перемещенные лица.
Национальную военную стратегию утверждает председатель Объединенного комитета начальников штабов. Она ориентирована на вооруженные силы. В этом документе Россия характеризуется тоже негативно, в нем дано понятие гибридной войны. Я считаю, что оно придумано специально против России. Если почитать и послушать заявления официальных лиц (тех же Меркель, Порошенко), идут жесткие привязки понятия гибридной войны к России. Между ними фактически ставится знак равенства. Расчет дальний. Нас втягивают в дискуссию, чтобы мы ввели это словосочетание в оборот, а потом проснулись в один момент и выяснили, что гибридная война – это то, что делаем мы, Россия. Это видно из текста НВС США. В массе сообщений звучит фраза «Гибридная война, которую Россия ведет в Украине».
– У нас в последнее время появилось восемь новых оперативных объединений (другими словами, армий), более 25 дивизий (общевойсковых, авиационных, ПВО, надводных кораблей), 15 бригад, совершенствуется система управления вооруженными силами. По некоторым сведениям, американские военные утверждают: полное уничтожение всех военных баз США силами России возможно примерно за три недели, если президент Путин активирует план «превентивного удара» против Америки и ее союзников по НАТО. Все это можно, наверное, считать началом новых, более прохладных отношений между странами? Это новая холодная война? Гонка вооружений?
– Кому-то очень удобно постоянно разыгрывать русофобскую карту, чтобы обеспечить общественную поддержку для решения США и Западом ближайших задач. Почему-то редко вспоминают при этом, что военные расходы Америки больше, чем всех остальных стран мира, вместе взятых. Военные расходы России в 10 раз меньше, чем у НАТО. Кроме того, нагоняя жуть по поводу России, альянс ищет свою идентичность – надо же чем-то оправдывать свое существование. Отсюда истерия по поводу скорого нападения России на страны Балтии и пр.
Но холодная война и гонка вооружений случиться все же могут. Не обязательно в том виде, какой они принимали на пике противостояния социализма и капитализма, когда создавался железный занавес, и затем едва не превратившись в войну горячую. Но стремление переиначить современный мир, ссылаясь на угрозы со стороны России, несомненно, есть. Производители военной продукции на Западе стремятся сохранить спрос на собственную продукцию. И правительство выделит им деньги, если общество выскажет обеспокоенность завтрашним днем.
– Каковы доктринальные документы, касающиеся обороны, в других странах?
– Когда нас упрекают в милитаризации, надо вспомнить, что в развитых странах, известных своей демократичностью, реализуются концепции тотальной обороны. В Сингапуре исповедуют принцип: не каждый гражданин может служить в армии, но каждый должен участвовать в обороне страны. Военные расходы этой страны больше, чем у Индонезии и Таиланда, вместе взятых. Тотальная оборона провозглашена в Норвегии, Швейцарии.
В Австрии реализуется концепция духовной обороны страны. Именно духовная оборона стоит там на первом месте. Она означает формирование у граждан чувства наличия у своей страны ценностей, которые нужно защищать. В Китае – идея народной войны и народной обороны: совмещение действий войск с методами народной войны, как сказано в одном из недавних документов. И армия там называется народно-освободительной. Схожие документы на Кубе и во Вьетнаме. И таких примеров можно привести много.
Американцы никогда не поймут нашего отношения к армии, обороне страны. США изначально видели в любой армии угрозу демократическим устоям общества, инструмент их подавления. Декларация независимости США в значительной степени состоит из упреков английскому королю Георгу: в мирное время содержит на нашей территории войска. Против кого? У нас нет противников! Значит, войска против нас!
У США до середины ХХ века не было даже регулярной сухопутной армии. Она создавалась, только когда США вели где-то боевые действия – как экспедиционный корпус. Флот был, а армии не было – им в отличие от нас не надо было защищать свою землю. Потому и началась дикая паника, когда наши ракеты появились на Кубе, – из Флориды население побежало. Соответственно и отношение к армии в России они нередко воспринимают как проявление милитаризма нашего народа.
Николай Поросков
