Министерство обороны и вооруженные силы в 2015 году переживали бурный процесс роста и преобразований, и чтобы оценить векторы развития, стоит посмотреть на приоритеты и основные достижения по итогам года.
Итак, что изменилось в лучшую и в худшую сторону, где застой, где слова не соответствуют делам? Это особенно важно после принятия Госбюджета на 2016 год, где расходы на оборону возрасли до рекордных 5% ВВП. Общество должно видеть и понимать, куда идут бюджетные средства. Мы попытаемся кратко проанализировать, что было сделано на основных направлениях развития оборонного ведомства.
Оборонное планирование
15 октября 2014 года на представлении нового министра обороны Степана Полторака президент Украины Петр Порошенко поставил перед военными четкие задачи:
"Исходя из сложившейся военно-политической обстановки, ставлю задачу министру обороны — обеспечить подготовку основных документов оборонного планирования. Это и разработка "Стратегии национальной безопасности", к этому министерство обороны и Генеральный штаб должны присоединиться уже сейчас. Немедля надо разработать изменения к военной доктрине (современные обстоятельства дают нам много причин для этого) и начать подготовку новой редакции программы развития вооруженных сил Украины и Госпрограммы развития вооружений и военной техники".
Прошло больше года, и мы можем оценить качество стратегического планирования на основе вышеприведенной цитаты.
26 мая 2015-го указом президента утверждена Стратегия национальной безопасности Украины.
Она определяет базовые цели:
1. Борьба за восстановление территориальной целостности в действующих границах Украины;
2. Независимость от РФ в сфере вооружений;
3. Реформы всех структур обороны и безопасности;
4. Интеграция в ЕС и НАТО
На основе Стратегии была разработана и указом президента от 2 сентября 2015-го принята новая Военная доктрина Украины.
В этом документе дана детализация угроз и введен новый категориальный аппарат для точного определения целей и задач.
1. Россия впервые названа основным противником, который намерен всеми силами и средствами уничтожить государственность Украины, либо захватить часть ее территорий.
2. Украина должна бороться за освобождение оккупированных РФ территорий Донбасса и Крыма.
3. Механизм безопасности — проведение реформ, укрепление государства, интеграция в ЕС и НАТО. Сформулированы цели и задачи для военного ведомства: проведение реформ по стандартам НАТО во всех сферах — начиная от управления армией и набора кадров. Построение по стандартам НАТО Сил специальных операций, системы логистики, военно-промышленного комплекса, разведывательного сообщества, боевой подготовки.
Стратегию нацбезопасности и военную доктрину можно критиковать, но это первые в Украине решения по нацбезопасности, которые реалистично определяют врага и однозначно задают цели движения к стандартам НАТО. Принятие этих решений — безусловно позитивный фактор и фундамент для программ реформирования.
Однако за этими двумя первыми шагами не последовало принятие решений по практической реализации и утверждение программ развития.
Минобороны и Генштаб не выполнили распоряжение президента и не предложили на утверждение ни программы развития ВСУ, ни программы развития вооружений. А эти документы имеют фундаментальное значение, поскольку определяют, какой будет структура армии и чем она будет заниматься, какие технические средства будут в ее распоряжении. Программа развития вооружений должна быть разработана именно на основе программы развития ВСУ.
Без наличия этих документов невозможно оценить, насколько профессионально и грамотно планируется развитие армии, насколько оправданны управленческие решения, как должны проходить реформы, как будет развиваться военная промышленность, какие будут ее приоритеты. Самое главное для государства и для налогоплательщиков — не имея базовых программ оборонного планирования, невозможно ни точно планировать бюджетные расходы, ни четко контролировать целевой характер затрат.
В 2015-м бюджет на МО был выделен по старинке — по принципу "верю-не верю". Генералы сказали, сколько им надо денег, парламент и правительство выделили сколько могли, не имея ни малейшего понятия, насколько оправданны или целесообразны каждая из расходных статей. Но прошел целый год, в течении которого проходили обсуждения и бесконечные совещания в рабочих группах, а программы развития так и не были представлены для утверждения. И снова военное ведомство предлагает Кабмину и парламенту выделить средства (в этот раз уже 5% ВВП) на финансирование строчек в проекте бюджета, за которыми нет реальных программ и четких обоснований. Генералы ставят руководство страны перед фактом — надо дать больше денег, а куда и зачем — это секретно и никого не касается. В отсутствие программ развития предметная дискуссия о военном бюджете невозможна. Нельзя дать исчерпывающую оценку эффективности управленческого аппарата армии, можно лишь констатировать факт его разбухания, что приводит к колоссальным дополнительным расходам, никак не влияющим на уровень боеспособности войск.
Указом президента от 26 мая 2015 г. Было предусмотрено поручение Кабмину завершить до 30 мая 2015 г. Выполнение мероприятий комплексного осмотра сектора безопасности и обороны Украины, разработать и внести на рассмотрение СНБО комплексные предложения по реформированию органов сектора безопасности и обороны.
Согласно информации комитета ВР по вопросам национальной безопасности и обороны, в соответствии с разработанным планом, парламент должен принять свыше 30 профильных реформаторских законов.
Но эти комплексные предложения начнут облекаться в решения только на следующий год.
В заключение следует отметить, что отсутствие программы развития Вооруженных сил делает практически невозможными любые реформы и гражданский контроль над армией, контроль над бюджетными расходами МО. Программа развития ВСУ — это сейчас ключевой документ, из-за отсутствия которого любые системные процессы в ВСУ невозможны. Невозможны реформы, невозможно проконтролировать, как тратятся народные деньги.
То, что этот документ не разработан во время войны и провалено выполнение распоряжения президента 14-месячной давности — прямая ответственность министра обороны и начальника Генерального штаба. Ответственность общая, хотя очевидно, что разработать исходный проект обязан именно Генштаб, и именно Генштаб тормозит разработку, чтобы сохранить ручной режим управления армией, свободный от всякого контроля и ответственности.
In Rand we trust
Проблема отсутствия стратегического решения у руководства Генштаба была очевидна еще в 2014 году. И президент Петр Порошенко решил подойти к проблеме комплексно. Близкие к украинской власти структуры наняли один из ведущих американских аналитических центров "Rand corporation" для разработки детальной пошаговой стратегии реформ всего сектора обороны и безопасности в Украине.
В Украину прибыла группа американских аналитиков, а одним из лид-менеджеров проекта американцы пригласили Арчила Цинцадзе — мужа народного депутата от БПП Иванны Климпуш-Цинцадзе. Арчил — был нанят на работу самим "Рэндом", так как имеет опыт разработки и внедрения военной реформы, по американскому стандарту.
"Рэнд" благодаря поддержке президента выстроил коммуникации с украинскими аналитиками, органами власти, СНБО, структурами НАТО и в результате подготовил достаточно логичную и разумную стратегию изменений, которая на первом этапе касается Министерства обороны и ВСУ.
Эта стратегия реформ не является чем-то принципиально новым, она построена на тех же принципах, что и другие проекты реформ, которые разрабатывались аналитическими центрами в Украине. Но "Рэнд" благодаря грамотному взаимодействию со всеми центрами влияния добился поддержки проекта стратегии в структурах НАТО и в ряде структур украинской власти. Коммуникационная работа позволила сделать проект реформ осязаемым. Как бы ни критиковались проекты "Рэнда", какие бы дополнения и изменения туда ни предлагали, очевидно, что этот план гораздо лучше отсутствия любых конструктивных предложений со стороны Генштаба и Минобороны. Он вполне реалистичен, и самое важное — понятен нашим западным союзникам.
"Рэнд" предложил реформы по пяти направлениям — это первый этап реформирования.
1. Структура управления МО и ГШ.
2. Разведывательное сообщество.
3. Логистика.
4. Кибербезопасность.
5. Военно-техническое сотрудничество.
Эти проекты были полностью согласованы и подготовлены уже к сентябрю 2015-го. Они рассчитаны на реализацию в течение двух лет — до конца 2017 г.
Весь 2015-й западные партнеры получали усыпляющие сигналы от украинского руководства, что реформы армии будут, мол, "Рэнд" работает, дайте срок.
Хотя ничто не мешало отрабатывать и внедрять направления реформ по отдельным секторам по мере готовности, наши партнеры по НАТО получали заверения, что реформы начнутся, как только все предложения будут согласованы.
Реформу армии "Рэнд" предложил начать с таких первоочередных решений:
1. Министерство обороны становится демилитаризованной структурой, а министр — гражданским лицом.
2. Генеральный штаб выводится из прямой вертикали подчинения президенту — он подчиняется министру обороны. Президент теряет право отдавать приказы начальнику Генштаба, назначать и снимать его единолично. Только через министра.
3. Устраняется дублирование функций и размывание ответственности между Генштабом и Министерством обороны. Все финансовые, административные и хозяйственные функции и подразделения Генштаба, кадровая политика и работа с персоналом передаются в сферу ответственности Минобороны.
4. Из подчинения Министерства обороны и Генерального штаба выводятся все непрофильные активы и имущество и передаются в распоряжение Кабинета министров. То есть все вспомогательные предприятия и организации, строительные и эксплуатационные организации, постройка жилья, сдача в аренду земель и зданий, продажа военного имущества — все это полностью забирается из МО. Армия получает бюджет только для военных целей, весь административный аппарат для непрофильных задач ликвидируется.
Разумеется, после презентации таких конструктивных предложений политическое руководство поспешило… не принимать никаких решений по срокам реализации стратегии "Рэнда". Наиболее болезненным для президента вопросом является прямое подчинение ему начальника Генштаба. Начальник Генштаба Муженко уверяет президента, что подчиненная ему армия — надежная опора Порошенко в случае не только агрессии, но и внутриполитических кризисов. И президент с Муженко в этом вопросе соглашается. Поэтому вопрос прямого подчинения ГШ президенту для Порошенко является принципиальным. Используя этот мотив, начальник Генштаба всеми силами оберегает свою полную автономию от Министерства обороны. Прямое подчинение Генштаба президенту, в отсутствие гражданского контроля и при сохранении дублирования функций с МО на самом деле делают невозможным со стороны президента эффективное управление армией. Но увы, феодальные интересы в структуре украинской власти по-прежнему значат больше, чем логика и здравый смысл. После многих месяцев гонки, где все подгоняли "Рэнд" с подготовкой стратегии, вдруг оказалось, что быстрых решений по этому проекту не будет. Как обычно. Не говорилось "нет", но и не говорилось "да".
Генеральный штаб решил выйти из неудобной ситуации старинным украинским бюрократическим маневром — создал широкие рабочие группы для обсуждения подходов к внедрению стратегии. 15 октября приказом начальника Генерального штаба Виктора Муженко большая группа руководящих работников ГШ была распределена по секторам стратегии и получила задачу наладить изучение, выработать предложения и т.п. То есть как обычно перевести дело в "долгий ящик" и подменить реальные решения процессом согласования. Это выглядело тем более абсурдно, что стратегия "Рэнда" и разрабатывалась совместно с Генштабом. Но никаких продвижений в реализации стратегии "Рэнда" не было до начала декабря.
Ситуация резко изменилась после визита в Украину вице-президента США Джозефа Байдена.
По данным источников ZN.UA, в первый же день переговоров в Украине, 8 декабря, на встрече с президентом Украины Байден высказал обеспокоенность отсутствием структурных реформ в вооруженных силах Украины и в секторе обороны в целом. Байден напрямую задал вопрос о причинах пробуксовки проекта внедрения стратегии "Рэнда", которая пользуется доверием в структурах НАТО. Вице-президент США заявил прямо — любые новые проекты расширения сотрудничества с Украиной в военной сфере, которые будут финансироваться США, должны быть реализованы исключительно в рамках стратегии "Рэнд". Если Украина не начнет внедрение стратегии, на расширение объемов помощи и на системное сотрудничество рассчитывать не стоит.
Визит Байдена резко изменил подходы к реализации стратегии. Президент дал ряд конкретных распоряжений, чтобы проект "Рэнда" начал воплощаться. Но произойти это должно только в следующем, 2016 году.
В стратегию будет внесено одно важное изменение. Пункт, предполагающий выведение Генштаба из прямой вертикали подчинения президенту, должен быть реализован в самом конце реформы, к исходу 2017 года. Впрочем, подождем, когда об этом будет заявлено официально. Два года — это огромный срок, и в Украине такие горизонты планирования пока не применялись. Посмотрим по первым шагам — ведь другие пункты президент неофициально обещал реализовать. Очевидно, что главковерх рассматривает возможность держать Муженко на должности еще как минимум два года, и один этот факт показывает, что вероятность проведения реформ — весьма условная и пока еще гипотетическая.
Президент, СНБО, Генштаб, Минобороны
По сравнению с 2014-м в системе принятия решений президентом в военной сфере произошли изменения. Значительную часть полномочий в военно-политической сфере президент реализовывает с помощью секретаря СНБО Александра Турчинова, и это превратило СНБО в значимый коммуникационный центр, который отвечает за координацию силовых структур и выработку стратегических решений военно-политического характера.
Возросло влияние парламентского комитета по обороне и безопасности на решения, принимаемые президентом. Самые известные антикоррупционные расследования по топливу, по другим вопросам ценообразования в госзакупках МО, которые легли в основу уголовных дел, возбужденных Главной прокуратурой, были инициированы в комитете. В прошлом доверенный пресс-секретарь Порошенко, а теперь член комитета Ирина Фриз включена президентом в рабочую группу по разработке закона о Силах специальных операций, и позиция комитета в этом вопросе оказывает прямое влияние на изменения в этой сфере.
Министр обороны Степан Полторак укрепил свое влияние в сфере управления Министерством обороны, получив от президента кредит доверия в кадровой политике. Он вправе самостоятельно назначать кадры во всех подразделениях министерства, в том числе, отвечающих за финансово-хозяйственные вопросы. В начале года вопросы логистики контролировал советник президента и помощник министра обороны Юрий Бирюков. К концу года, после серии скандалов вокруг организации госзакупок и завышения цен на закупках топлива и других предметов снабжения, возбуждения четырех уголовных производств, президент постепенно позволил Полтораку дистанцировать Бирюкова от функций оперативного управления, сохранив за тем кураторство отдельных проектов поставок, а также пиар-сопровождение деятельности президента и руководства Генштаба. Сейчас вопросы организации тендеров и тыловые службы находятся под личным контролем министра.
Координация между МО и Генштабом по-прежнему затруднена. Президент полностью оградил Полторака от непосредственного влияния на управление армией.
Решения, которые касаются управления войсками и имиджевого обеспечения президент принимает самостоятельно, и советы двух человек — Муженко и Бирюкова, имеют для Порошенко приоритетное значение. Президент любит лично заниматься военными вопросами, поскольку в этом, как и в финансовой сфере, инвестициях, дипломатии, экономике, информационной безопасности и в ряде других сфер государственного управления Порошенко считает себя наиболее эрудированным и знающим специалистом в государстве. Президента, в самом деле, отличают широкие познания и хорошая память. Но способность держать в голове тысячи мелких фактов не заменяет недостаток стратегического видения. Фаворитизм не способствует выработке критической оценки .
Несмотря на решение многих частных задач и наличие финансирования, не проводятся структурные реформы, оперативные проблемы не решаются или решаются с огромным запозданием, отсутствует спрос на критический анализ состояния армии — хуже того, любая критика в этой сфере воспринимается практически болезненно. Любая критика ситуации в армии объявляется "пропагандой зрады" — это позволяет не принимать никаких системных решений, и сохранять всю ту же систему управления и кадровый состав, который участвовал в развале армии при Януковиче.
Все эти недостатки можно было бы назвать болезнями роста, неизбежными в условиях революционного времени, и нормальными для большей части нашей государственной системы. Но есть одно "но" — второй год идет война. И отсутствие системных решений имеет свою конкретную цену — это боеспособность армии.
Ценный и незаменимый человеческий ресурс, опытные воины, которые воевали год и получили бесценный опыт, продолжают массово увольняться, и отсутствие реформ не позволяет сохранять этот "золотой фонд".
Боеспособность Вооруженных сил
На финансирование армии выделяются средства, достаточные для проведения структурных реформ. В 2015 г. МО получило около 50 млрд грн. Заметный положительный эффект от использования этой массы денег армия ощутила. Были закуплены 310 тыс. комплектов летней хлопчатобумажной формы, более качественная обувь, дополнительное количество средств УКВ-связи, в определенной степени восполнены потери техники за период зимней кампании. Но использование значительных ресурсов позволило решить лишь отдельные задачи и частные проблемы. Качественных изменений системы не произошло.
На отсутствие системных реформ Вооруженных сил указывают не только медиа, но и официальные контролирующие органы. 18 декабря министр обороны издал поручение, в котором дана оценка исполнению плана основных мероприятий МО за 2015 г. Степан Полторак констатировал ненадлежащее выполнение отдельных задач, поставленных перед армией военным и политическим руководством государства и определенных законами Украины. Надо отметить, что у Полторака взгляд на ситуацию в армии более реалистичен, чем у руководства Генштаба: ГШ критических отчетов о ситуации в армии не издает — там есть спрос только на бодрый позитив и фанфары.
В указанном документе отмечается наличие системных проблем непосредственно в воинских частях, что приводит к снижению воинской дисциплины и ухудшению морально-психологического климата. Нарушение правил обращения с оружием, злоупотребление алкоголем, самовольное оставление воинских частей, правонарушения, связанные с получением неправомерной выгоды, — все это стало характерным для многих воинских коллективов. Особенно тяжело бороться с пьянством — в ближайшее время будет подготовлен новый пакет административных мер для борьбы с этим злом.
В поручении упоминаются и другие проблемы:
— график поставок военной техники и ремонта выполняется с нарушениями;
— системный характер нарушений в обеспечении вещами и продовольствием;
— низкий уровень обеспечения дровами;
— недостаточный уровень медицинского обеспечения.
В Вооруженных силах выявлены финансовые нарушения на сумму около 7,8 млрд грн. В поручении отмечается, что взыскание и возмещение убытков происходит на неудовлетворительном уровне.
Особое беспокойство руководства МО вызывает невыполнение Генеральным штабом планов по созданию Сил специальных операций, что было предусмотрено программой Украина—НАТО на 2015 г.
До сих пор не проведено расследование фактов расхищения имущества Министерства обороны, выявленных в ходе перемещения в конце прошлого года базы хранения боевой техники в Артемовске. Почти вся техника оказалось разграбленной, многие ценные узлы, находившиеся на хранении в Артемовске, исчезли.
Министр обороны потребовал расследовать факты финансовых, хозяйственных, административных нарушений, зафиксированных в семи бригадах ВСУ. Хотя аналогичные инциденты, связанные с обеспечением формой, организацией питания, выдачей денежного обеспечения отмечены и в других соединениях.
Факты, упомянутые в поручении министра обороны, — отражение видимой части армейских проблем. Конкретные недостатки прямо проистекают из фундаментальных организационных проблем.
Система организации армии не отвечает основным угрозам, характеру боевых задач, условиям локального конфликта низкой интенсивности. Генштаб заявляет о необходимости увеличения численности войск для повышения плотности боевых порядков. Подобное заблуждение не позволяет изменить структуру. Современная война не предполагает глобальных фронтовых операций. Боевые действия ведутся вокруг конкретных узлов сопротивления и коммуникационных линий маневренными боевыми группами численностью рота-батальон. Высокий уровень управления, разведки, связи, необходимая маневренность, а также качество механизированной пехоты являются решающими факторами, позволяющими нанести противнику значительные потери.
Наполнение армии случайными людьми исключительно ради заполнения штатного расписания и освоения бюджетных средств представляется алогичным с военной точки зрения.
Если цель армии — сражаться, а не сидеть в окопах на опорниках, то эффективность этой армии должна измеряться исключительно боеспособностью воинских соединений. Тогда автоматически будет изменено все. Самое главное — во главе реформ будут поставлены интересы солдат боевых передовых частей. Именно этот солдат станет вершиной планирования, именно его потребности и стоящие перед ним задачи станут служить отправной точкой при расчете бюджета зарплат, обеспечения, оснащения, боевой подготовки.
Как только целью армии станет привлечение добровольцев и опытных воинов, а не тупое и бесполезное заполнение штатов, приоритетом окажется качество. Именно это должно стать смыслом реформы, в которой нуждаются ВСУ.
Проведение частичной мобилизации выглядит абсурдом. В условиях практически тотальной коррупции военкоматов и отсутствия четкого плана призыва, мобилизационный план выполняется преимущественно за счет мотивированных людей, либо за счет тех, для кого армия — это единственное место трудоустройства.
ZN.UA неоднократно отмечало: армия должна комплектоваться частями трех уровней боеготовности. Войска первой линии — наиболее боеспособные соединения, укомплектованные мотивированным личным составом. Они должны выполнять боевые задачи на передовой и получать пополнение и ресурсы в первую очередь. Войска второй линии предназначены для выполнения ограниченных боевых задач в зоне боевых действий, но не на передовой. Наконец, войска третьей, где допустимо присутствие немотивированных людей. Их цель — выполнение задач по боевой подготовке вне зоны АТО. Там должны воспитывать, обучать и готовить пополнение для главных сил. Только при таком подходе возможна разумная концентрация ресурсов и подготовленного личного состава, что на порядок повысит уровень боеспособности армии, позволит опираться на боеготовные части, способные вести маневренные боевые действия.
Нельзя возлагать на командиров боевых частей задачи перевоспитания алкоголиков и наркоманов. Боевые части должны заниматься боевой подготовкой и боевыми действиями.
На комплектацию основного рода Вооруженных сил —Сухопутных войск, принимающих наиболее активное участие в боевых действиях, направляется лишь до 35% от числа мобилизованных. При этом уровень материального обеспечения СВ ниже, чем у других родов ВС, выполняющих аналогичные задачи.
Создание большего количества новых воинских частей и соединений не приводит к повышению качества, так как в Сухопутных войсках некомплект личного состава достигает 50%. Управленческие структуры перегружены, а боевой состав недоукомплектован, ресурсы направляются на обслуживание аппарата управления, и это делает невозможным концентрацию дефицитных ресурсов на боевых частях на передовой.
Вместо того, чтобы доводить соединения до полного штата и повышать их уровень боеспособности, Генштаб продолжает плодить штабы, несмотря на то, что численность личного состава непосредственно на линии фронта остается неизменной. Но при этом сформированы четыре штаба оперативных командований, четыре штаба секторов, четыре штаба родов ВС, три штаба воздушных командований.
В результате из 268 тыс. личного состава ВСУ на передовых позициях никогда не находится более 30 тыс. Генштаб готовится к гипотетической большой войне с Россией, но увеличение значков штабов и соединений на карте не влечет за собой рост боеспособности. Наоборот, отвлечение ресурсов и нехватка кадров замедляют военное строительство, приводят к нецелевым тратам государственных средств.
В Вооруженных силах получают зарплату 44 тыс. офицеров, но на передовой взводами зачастую командуют сержанты, а некомплект младших офицеров — сотни человек. Из-за огромных масштабов непрофильной деятельности в ВСУ свыше 50 тыс. составляют гражданские служащие.
Боеспособность Вооруженных сил повысилась исключительно за счет накопления реального боевого опыта большим количеством личного состава. Структурные изменения, позволяющие превратить армию в современный эффективный механизм, не произошли.
Основная причина — сохранение громоздкой и неэффективной управленческой структуры, нацеленной не на решение боевых задач, а на самообеспечение и самосохранение. Сама система не может продуцировать реальные реформы. Их следуют инициировать и внедрять извне. Сохранение феодально-клановых отношений в командном составе делает проведение преобразований невозможным. Для того, чтобы Украина построила армию победы, требуются современные профессиональные подходы. А профессионализм и совковый феодализм ужиться не способны.
Юрий Бутусов
