Зарубежный опыт обеспечения промышленной безопасности на военном производстве
В развитых в экономическом и военно-техническом отношениях государствах Запада (в первую очередь в США и странах Европейского союза) осуществление надзора в области промышленной безопасности – на предмет соблюдения субъектами экономической деятельности требований законодательства, а также соответствия указанным требованиям используемых в процессе производства зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования, материалов и технологий – отличается от российской модели.
Притом что и на Западе, и в России вопросы промышленной безопасности составляют предмет государственно-частного партнерства (ГЧП), в России в ГЧП преобладает государственный компонент, а на Западе – частный. Например, в России госорганы не проводят экспертизу промышленной безопасности – эта функция отдана бизнесу и реализуется одной из лицензированных компаний. Но заключения последних подлежат обязательной регистрации Ростехнадзором. Действующую в США и Евросоюзе модель можно охарактеризовать скорее как частно-государственное, нежели государственно-частное партнерство.
Американский подход
В США вопросы промышленной безопасности отнесены к компетенции Управления охраны труда (Occupational Safety and Health Administration – OSHA) Министерства труда (Department of Labor – DoL), которое занимается вопросами охраны труда и профилактики профзаболеваний. Эта организация была учреждена конгрессом США в соответствии с Законом об охране труда (Occupational Safety and Health Act of 1970), подписанным президентом Ричардом Никсоном 29 декабря 1970 года, и официально была создана 28 апреля 1971 года, когда Закон об охране труда вступил в силу.
Главной задачей управления является обеспечение безопасных и здоровых условий труда для наемных работников за счет разработки стандартов в области охраны труда и техники безопасности, обеспечения их выполнения (в том числе путем проведения проверок, наложения штрафов и т.п.), профильного обучения по вопросам производственной безопасности, а также консультирования работодателей. Управление уполномочено вносить предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности.
Подведомственная управлению территория США разбита на 10 номерных округов, в каждом из которых действуют территориальные органы управления. Их представители регулярно инспектируют промышленные площадки, где проводят плановые проверки и аттестацию рабочих мест в наиболее опасных и вредных отраслях и технологических процессах, инспекцию опасных производственных объектов. Подобные проверки могут быть и внеплановыми и проводиться на основании жалоб наемных работников и по представлению третьих лиц.
Помимо реализации мероприятий по обеспечению выполнения требований нормативных документов по охране труда и технике безопасности, разработанных в соответствии с Законом об охране труда, управление отвечает также за выполнение требований законов, защищающих наемных работников, информирующих о различного рода правонарушениях, допущенных работодателем вне зависимости от того, имеют ли они отношение к охране труда или нет (whistleblower laws). Эти полномочия делегированы управлению конгрессом США в соответствии с Законом о реформировании финансовой системы и защите прав потребителей (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act), подписанным президентом Бараком Обамой 21 июля 2010 года.
Согласно Закону об охране труда, штаты и территории могут реализовывать собственные программы в области охраны труда и промышленной безопасности, одобренные на федеральном уровне. Эти программы заменяют федеральные и частично финансируются федеральным правительством. Законодательством оговорено, что они должны быть не менее эффективными в отношении защиты наемных работников, как и программы федерального управления охраны труда. В 22 штатах такие программы действуют.
Выступая на 40-летии Управления охраны труда в апреле 2011 года, руководитель управления Дэвид Майклз, являющийся по должности заместителем министра труда США, проиллюстрировал достигнутые его ведомством результаты следующими данными:
– смертность на производстве снизилась с 14 тыс. человек в 1970 году до 4,4 тыс. человек в 2009 году;
– уровень травматизма и профессиональных заболеваний снизился с 10,9 случая на 100 человек в 1972 году до менее 4 в 2009 году.
Тем не менее Дэвид Майклз указал на то, что 4,4 тыс. смертельных случаев на производстве – это неприемлемо много: 12 человек в день! Кроме того, каждый год жертвами производственного травматизма становятся порядка 3 млн человек, а многие тысячи получают профзаболевания.
В надзорном ведении управления находится около 8,7 млн производственных объектов и свыше 106 млн наемных работников в частном секторе. Территориальные органы управления охраны труда насчитывают 80 местных представительств, подчиненных 10 региональным отделениям. Ежегодно инспекторы управления проводят около 30 тыс. проверок объектов промышленного производства. По оценке крупнейшего американского объединения профсоюзов Американской федерации труда и Конгресса производственных профсоюзов (American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations – AFL-CIO), чтобы проверить и аттестовать все рабочие места, потребуется 129 лет. В связи с этим управление охраны труда наряду с мероприятиями по обязательной аттестации рабочих мест реализует и добровольные программы производственной безопасности (Voluntary Protection Programs, VPP).
Кнут и пряник
Ключевым здесь является слово «добровольные». Соискатели статуса участника подобных программ направляют соответствующее заявление в территориальный орган Управления охраны труда, на основании которого последнее направляет им техническое задание, ориентированное на демонстрацию конкретных результатов (performance-based criteria). На основе этого задания соискатели вырабатывают и представляют в региональный орган управления свои предложения, по рассмотрении и утверждении которых проводится комплексная проверка предприятий и аттестация рабочих мест (on-site verification evaluation). Состав инспекционной группы варьирует от трех до шести человек.
Те предприятия, которые успешно проходят комплексную проверку, подлежат включению в одну из трех добровольных программ производственной безопасности (VPP). В последующем участники программ ежегодно проводят внутренний аудит (self-evaluation) программ производственной безопасности, а плановая выездная проверка на них с переаттестацией рабочих мест (periodic on-site assessment) проводится представителями Управления охраны труда уже не ежегодно, а раз в три–пять лет, либо во внеплановом порядке в случае несчастного случая на производстве или на основании жалоб работников.
Участники добровольных программ производственной безопасности разделены на три категории с присвоением соответствующего официального статуса:
– «Отличники» (VPP Star) – высший уровень достижений, образцовые предприятия, успешно реализующие комплексные программы производственной безопасности с минимальными показателями производственного травматизма и профессиональной заболеваемости среди штатных сотрудников (на 50% ниже среднего показателя по стране в своих отраслях на протяжении как минимум одного из трех последних лет, предшествующих очередной плановой проверке), фактические результаты производственной деятельности соответствуют техническому заданию Управления охраны труда;
– «Хорошисты» (VPP Merit) – следующий уровень достижений, предприятия, демонстрирующий решимость подняться на ступеньку выше в течение ближайших трех лет и располагающий соответствующим потенциалом, достигнутые результаты свидетельствуют о недостаточной эффективности по ряду направлений;
– «Являющие усердие» (VPP Star Demonstration) – предприятия, только приступившие к реализации альтернативного или нового комплекса мероприятий производственной безопасности, по итогам которого им может быть присвоен более высокий статус.
На малых предприятиях с числом производственного персонала до 500 человек по итогам выездных консультаций (on-site consultation) с представителями Управления охраны труда реализуются поощрительные программы (Safety and Health Achievement Recognition Program, SHARP), предусматривающие освобождение от ежегодных плановых проверок на срок до трех лет при условии образцового выполнения ими требований производственной безопасности.
Участники программ могут использовать соответствующие их статусу баннеры (banners), флаги (flags) и логотипы (logos) на своей рекламной продукции и в наружном оформлении территории и зданий.
Перечисленные выше статусы присваиваются по результатам трех видов сертификации:
– сертификация отдельных промышленных площадок (site-based certification);
– сертификация производственного персонала, ротируемого между несколькими территориально разнесенными промышленными площадками (mobile workforce certification);
– сертификация корпорации в целом (corporate certification).
К концу 2013 года в добровольных программах производственной безопасности (VPP) участвовали 2333 предприятия, подавляющее большинство которых имело статус «отличных» (VPP Star). Программы охватывали более 1 млн человек производственного персонала. Совокупный экономический эффект участников этих программ с момента их развертывания в 1982 году к настоящему времени превысил 1 млрд долл. Это – результат на макроэкономическом уровне.
На микроэкономическом уровне – уровне отдельной компании – показательный пример являет фирма United Space Alliance, совместное предприятие двух гигантов оборонно-промышленного комплекса США – корпораций Boeing и Lockheed Martin. Фирма является подрядчиком Национального аэрокосмического агентства США по предоставлению комплекса пусковых услуг и эксплуатации космодрома на мысе Канаверал. Фирма United Space Alliance получила статус «отличника» производственной безопасности в 2004 году предприятия и удерживает его по настоящее время. Уровень чрезвычайных происшествий и производственного травматизма снизился в различных подразделениях компании на 15–25%. В одном из подразделений с численностью персонала до 100 человек он стал нулевым, что имело следствием бонус в размере 47 тыс. долл. от работодателя и еще 48 тыс. долл. выплат от страховщика.
Помимо пряников Управление охраны труда располагает и болезненным финансовым кнутом в виде штрафных санкций, налагаемых на нарушителей правил производственной безопасности. Например, в ноябре 2014 года судоверфь Colonna’s Shipyard в Норфолке, специализирующаяся на ремонте боевых надводных кораблей и вспомогательных судов ВМС США была оштрафована на 100 тыс. долл. за ненадлежащее обеспечение безопасности производственного персонала. Поводом для внеплановой проверки послужила жалоба на отсутствие ограждения открытых люков при выполнении сварочных работ на большой (более 10 м) высоте. В ходе проверки было обнаружено еще 12 нарушений. В 2010 году это же предприятие за четыре нарушения правил производственной безопасности в течение года было оштрафовано на 85 тыс. долл.
Достигнутые успехи позволили приступить к переводу нормативных положений добровольных программ в ранг обязательных: с соответствующей законодательной инициативой в конце мая текущего года выступили представители обеих партий в нижней палате конгресса США.
Вопросы надзора в области использования атомной энергии составляют исключительную компетенцию Министерства энергетики США и находятся в ведении Федеральной экспертной комиссии по техническим вопросам (Federal Technical Capability Panel), являющейся одним из структурных подразделений ведомства.
Техническое освидетельствование грузоподъемных механизмов, оборудования, работающего под давлением, систем электроснабжения промышленных предприятий отнесено к ведению некоммерческих саморегулируемых организаций: инспекции котлонадзора (National Board of Boiler and Pressure Vessel Inspectors), инспекции энергонадзора (Board of Electrical Examiners) и технадзора (Occupational Safety and Health Administration), которые, в свою очередь, делегируют свои полномочия ряду коммерческих и некоммерческих организаций. Например, в случае сертификации грузоподъемных механизмов, включая краны и подъемники, это коммерческая организация Crane Institute Certification (CIC), а также некоммерческие National Center for Construction Education and Research (NCCER), National Commission for the Certification of Crane Operators (NCCCO) и Operating Engineers Certification Program (OECP). Уполномоченные сертифицирующие организации тесно координируют свою деятельность со страховыми компаниями.
Европейская замысловатость
В Европейском союзе дело обстоит еще более замысловато с привычной нам точки зрения. Вопросы промышленной безопасности там формально отнесены к ведению Европейской комиссии – наднационального органа исполнительной власти Евросоюза, отделенного от правительств государств-членов. Поскольку все решения Еврокомиссии носят исключительно рекомендательный характер, а все спорные вопросы улаживаются на уровне национальных правительств, с одной стороны, и поскольку есть объективные требования регулирования повседневной жизни единого экономического пространства, с другой стороны, практические аспекты промышленной безопасности на территории Евросоюза составляют прерогативу международной некоммерческой организации (Association internationale sans but lucratif – Aisbl) – Европейской конференции контрольно-надзорных органов (Colloque Europеen d'Organismes de Contrоle International – CEOC International), объединяющей 29 независимых контрольно-сертификационных органов из 22 стран.
Эти контрольно-сертификационные организации аккредитованы органами государственной власти стран – участниц Евросоюза на предмет осуществления сертификационной и контрольно-надзорной деятельности в отношении опасного производственного оборудования (грузоподъемных механизмов, оборудования, работающего под давлением, систем электро- и теплоснабжения, объектов ядерной энергетики), а также зданий и сооружений, транспортных средств, обычного производственного оборудования, медицинской техники, потребительских товаров и детских игрушек.
Профильные технические комитеты Европейской конференции контрольно-надзорных органов (CEOC International Technical Committees) наделены полномочиями органов технической экспертизы в отношении общеевропейских нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы промышленной безопасности и стандартизации.
Деятельность уполномоченных контрольно-сертификационных организаций Европейской конференции сводится к осуществлению двух главных функций – регулятивной (на принудительной основе) и сертификационной (на добровольной основе). Первая из них имеет государственно-властную природу и связана в первую очередь с охраной жизни и здоровья человека, а также сбережением окружающей среды через минимизацию рисков антропогенного характера и корректировку действующей социально-экономической модели, вторая ориентирована на обслуживание потребностей экономики и направлена на удовлетворение имиджевых и технико-экономических интересов субъектов рынка.
В деятельности Европейской конференции весьма сильна коммерческая составляющая, связанная со второй (сертификационной) функцией. Ежегодный объем услуг на мировом рынке независимой экспертизы, сертификационных и контрольных испытаний (Testing, Inspection & Certification, TIC) оценивается в 100 млрд евро, участниками рынка являются около 2 тыс. контрольно-сертификационных организаций с общим количеством сотрудников порядка 600 тыс. человек. Вакантная доля мирового рынка (addressable market) оценивается более чем в 70 млрд евро. Остальные без малого 30 млрд евро приходятся на долю 15 крупнейших транснациональных контрольно-сертификационных организаций, из которых 11 имеют европейские корни (SGS-Group, Bureau Veritas, DNV-GL Group, DEKRA и др.).
Помимо решения текущих вопросов, Европейская конференции контрольно-надзорных органов играет значимую роль в определении основных направлений научно-технической и инновационной политики государств Европейского союза на ближне- и среднесрочную перспективу. С текущего года Европейская конференция является официальным партнером Европейской технологической платформы по вопросам промышленной безопасности (European Technology Platform on Industrial Safety – ETPIS) – межгосударственного саморегулируемого сетевого объединения передовых научных организаций, отраслевых лидеров производства, а также авторитетных некоммерческих организаций по профилю платформы. В работе платформы участвуют 750 организаций из всех стран Евросоюза. Платформа является одним из элементов VIII рамочной программы Европейского союза в области научных исследований и перспективных разработок на период с 2014 по 2020 год, получившей название «Горизонт-2020» (Horizon 2020) и призванной определить приоритеты научно-технической и инновационной политики, способной реагировать на вызовы современности.
Есть чему поучиться
Западный опыт обеспечения промышленной безопасности может стать не просто предметом абстрактного интереса («а что там у них?»), но и быть востребованным в условиях жестких ресурсных ограничений (финансовых, временных, людских и т.п.) для отечественной системы государственного технического надзора в плане дальнейшего освоения механизма государственно-частного партнерства и распространения его действия на сферы, считавшиеся до последнего времени исключительным предметом ведения государства.
При этом передача контрольно-надзорных функций государства бизнесу и профессиональным саморегулируемым организациям эффективна исключительно в случае наличия зрелого гражданского общества, в котором этические ограничения воздействуют на поведение субъектов экономической деятельности – как индивидуальных предпринимателей, так и юридических лиц – не слабее законодательных, как административных, так и уголовных.
На современном этапе уровень развития российского общества отстает от уровня развития государства, в связи с чем последнее вынуждено заниматься воспитанием первого: признавая в принципе его правоспособность, ограничивать – до поры и в известном объеме – дееспособность.
В частности, недавно принятый Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» распространяет свое действие только на транспортную, энергетическую и телекоммуникационную инфраструктуру, объекты здравоохранения и образования, а также отдельные объекты коммунального хозяйства. Нормирование деятельности субъектов рынка в области промышленной безопасности пока не подпадает под регулирующее действие указанного закона. И дело здесь не столько в государстве, сколько в обществе, которому еще предстоит доказать свою зрелость в обсуждаемой сфере экономических отношений.
Александр Леонидович Рыбас – заместитель руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору;
Руслан Николаевич Пухов – директор Центра анализа стратегий и технологий.
