Проект закона "О внесении изменений в Воздушный кодекс в части использования беспилотных воздушных судов" требует доработок
Общественные слушания по обсуждению проекта Федерального закона № 752189-6 "О внесении изменений в Воздушный кодекс в части использования беспилотных воздушных судов" прошли в Общественной палате. Участники мероприятия обсудили законодательный аспект использования беспилотных летательных аппаратов, существующие проблемы и угрозы использования беспилотников, а также предложили возможные пути их решения.
В пояснительной записке к указанному законопроекту говорится, что основная цель поправок заключается в создании основ для формирования законодательной базы по вопросам использования беспилотных летательных аппаратов (БЛА) в интересах государственной, экспериментальной и гражданской авиации, сертификации, государственной регистрации, допуска и выполнения полетов, поддержания летной годности, требований к авиационному персоналу, обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, расследования авиационных происшествий. Законом вносятся дополнения в статью 32 "Воздушное судно", в частности, определены понятия "пилотируемое воздушное судно", "беспилотное воздушное судно" и "беспилотная авиационная система".
Пробелы в законе
По словам модератора круглого стола, заместителя председателя Комиссии по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами Владимира Ковальчука, перед государством стоит задача заполнить правовой вакуум, существующий в сфере применения беспилотных летательных аппаратов. "Наша инициатива позволит сделать воздушное пространство безопаснее, используемые по правилам беспилотные летательные аппараты сделают работу эффективнее, а жизнь - интереснее". В.Ковальчук подчеркнул, что под закон подпадают только те беспилотники, которые весят более 30 кг. Однако главной темой обсуждения стало использование беспилотников весом менее 30 кг гражданскими физическими лицами, поскольку в этом направлении правовое регулирование полностью отсутствует.
В ходе обсуждения помощник члена Общественной палаты РФ Андрей Шустров рассказал, что Российская Федерация стала одним из немногих государств, в котором вопросы использования беспилотных летательных аппаратов до настоящего времени не урегулированы. Быстрое развитие экономики, науки, техники и технологий позволило БЛА ворваться в нашу жизнь так стремительно, что к этому оказались не готовы многие страны. "За рубежом возникла такая же ситуация. Но в США начали прорабатывать этот вопрос раньше, и в 2012 году приняли закон, регулирующий вопросы применения и использования БЛА. У нас поручения президента и правительства были озвучены в 2012 году. Итогом этих поручений стала разработка законопроекта, который в марте 2015 года внесли на рассмотрение Государственной Думы. В 2015 году в Европе разработана концепция внедрения БЛА в общее воздушное пространство. Законопроект, который мы рассматриваем сейчас, состоит из двух статей и вносит изменения и дополнения в 16 статей Воздушного кодекса", - напомнил А.Шустров. Одна из основных проблем заключается в том, что не все граждане, использующие БЛА, понимают, относится ли обычный коптер к воздушному судну. В США летательные аппараты разделили по весовым категориям и ввели категорию "модели воздушного судна", на которую не распространяется правовое регулирование. В Европе в концепции использования беспилотников так же вводятся категории беспилотных ЛА по назначению их использования и по максимальной взлетной массе. Исходя их этого, определяются нормы правового регулирования.
Также специалист отметил, что участникам совещания необходимо обратить внимание не на все положения закона, а только на те, которые "вызывают беспокойство". Первое, на что стоит обратить внимание - это изменения, которые вносятся в ст.8 "Обязательная сертификация и аттестация гражданской авиации". Поправки говорят о том, что беспилотные летательные аппараты и беспилотные летательные системы подлежат обязательной сертификации, но при этом законопроект вносит также и изъятие - беспилотные авиационные системы, в составе которых находятся БЛА весом в 30 кг и менее, сертификации не подлежат. В ст.33 "Государственная регистрация и государственный учет" также внесены изменения, согласно которым БЛА подлежат государственной регистрации. Однако статья содержит и изъятия, говорящие о том, что БЛА массой 30 кг и менее регистрации не подлежат. Ст. 36 "Допуск к эксплуатации гражданских воздушных судов и государственных воздушных судов" содержит аналогичные изъятия. Такие же изъятия содержат требования наличия сертификата летной годности и нормы о допуске лиц авиационного персонала.
"В связи с этим возникает озабоченность, каким образом регулировать использование этого сегмента беспилотных воздушных судов, который, по оценкам специалистов, является наиболее массовым. Возникает вопрос, необходимо ли сертифицировать эту категорию. Если да, то, каким образом? Нужно понять, достаточно ли разбивки воздушных судов на две категории - до 30 и свыше 30 кг, или же необходимо ввести дополнительные категории, необходимо ли введение понятия "модели воздушного судна", - добавил докладчик.
Полезен или опасен?
Сегодня в России для различных целей используется более миллиона беспилотных летательных аппаратов с весом до 30 кг - это легкие радиоуправляемые самолеты, вертолеты, коптеры. С каждым годом их количество увеличивается.
Действительно ли БЛА - полезные устройства? Сегодня они используются в строительстве высотных зданий, контроле состояния линий трубопроводов и электропередач, в проектировании архитектурных объектов, в геологоразведке, строительстве дорог, охране объектов. Сегодня беспилотниками пользуются правоохранительные органы и военные. Также они стали неотъемлемой частью спортивных и развлекательных мероприятий.
При использовании для указанных целей беспилотные летательные аппараты имеют выгодные отличия от классической авиации. Во-первых, дешевизна изготовления. В среднем, они на порядок дешевле пилотируемых самолетов, не нужно готовить пилотов, оснащать дорогостоящими системами жизнеобеспечения, защитой и кондиционированием. Во-вторых, дешевизна использования. БЛА потребляют меньше топлива. И, в-третьих, они более доступны, им не нужны аэродромы. Анализируя все эти факты, можно однозначно сказать, что использование беспилотных аппаратов в разных сферах будет развиваться и дальше. Такая техника будет открывать для людей все больше и больше новых возможностей.
Но беспилотник - это не только открывающиеся перед людьми возможности, это еще и скрытая угроза. Во-первых, это угроза для самолетов, взлетающих и заходящих на посадку. БЛА может подниматься выше 300 метров, а значит, может оказаться в воздушном пространстве, где осуществляются полеты пилотируемых летательных аппаратов. Во-вторых, это угроза для линий электропередач и вышек связи. Такой самолетик может повредить линию, что приведет к чрезвычайной ситуации. В-третьих, аппараты могут использоваться как в криминальных, так и в террористических целях. Наибольшую опасность представляет использование беспилотников террористами для доставки средств массового поражения. При определенном оснащении БЛА могу причинить значительный ущерб. И, в-четвертых, неправильное использование БЛА может серьезно навредить здоровью человека.
"Конечно, это деление, когда БЛА весом менее 30 кг выведены из категории "воздушное судно", неприемлемо. Мы все прекрасно понимаем, что воздушное судно весом и менее 10 кг может нанести непоправимый ущерб. Безусловно, этот пробел в законодательстве нужно устранить, - считает глава "Звездного городка", полковник ВВС, летчик-испытатель, космонавт Валерий Токарев. - Научно-технический прогресс не стоит на месте, и уже через каких-нибудь пару лет двухкилограммовые дроны смогут летать на высоте 5 и более тыс. метров".
Президент Фонда развития инфраструктуры воздушного транспорта "Партнер гражданской авиации", председатель комиссии по гражданской авиации Общественного совета Ространснадзора и член Общественного совета при Росавиации, заслуженный пилот СССР Олег Смирнов согласился с мнением В.Токарева, также добавив, что воздушное пространство, принадлежащее государству, не может быть местом для несанкционированных полетов. "Не пускать в небо незарегистрированные суда - это необходимость, безопасность всех пассажиров и летчиков. Дрон - это летящий снаряд, который принесет любому ЛА, летящему на высокой скорости, огромный ущерб".
Правовые нормы для беспилотников массой менее 30 кг - необходимость
В.Токарев подчеркнул, что законодательство определяет, что все ЛА весом более 30 кг подпадают в категорию "воздушное судно". Раздел 52 федеральных правил ограничивает полеты без разрешения. "Фактически, никто из собственников без разрешения в воздушном пространстве летать не может, но, тем не менее, такая норма тоже требует регулирования, поскольку полный запрет не дает ясного алгоритма использования и развития БЛА с точки зрения областей народного хозяйства".
Кроме того, В.Токарев считает, что беспилотники нужно использовать только при наличии страховки. Также необходимо ввести штрафы и наказания, которые действуют в других странах. "Физическое лицо сейчас отвечает в размере от 2 до 5 тыс. рублей, если ущерб незначительный. Отсутствие гибели людей уже освобождает от уголовной ответственности. Этим пользуются те, кто имеет финансовую возможность на покупку такого ЛА, или те, кто использует беспилотники в незаконных целях". Эксперт полагает, что устранить эти проблемы можно путем исключения несанкционированного использования. Сделать это можно с помощью регулирования продаж - свободная продажа несет террористическую угрозу. Также необходимо ввести обязательное дальнейшее сопровождение (послепродажный контроль) и сертификацию. По мнению В.Токарева, должен быть назначен регулирующий орган, который будет нести ответственность за эти функции.
О.Смирнов согласен с тем, что все должно регулироваться и подчиняться определенному порядку. Он отметил, что в разделе "Краткое описание предлагаемых норм правового акта" не указана такая сфера использования БЛА, как надзор за движением транспортных средств и использование во время чрезвычайных событий. Также в проекте закона отсутствует указание на разработку подзаконных актов. "Предлагаю дополнить п.3 ст.8 - включить в перечень авиационного персонала операторов беспилотников, п.1 ст.22 регулированием деятельности операторов органами исполнительной власти, п. ст.16 обязанностью оператора беспилотника возместить вред, причиненный при эксплуатации. Также нужно дополнить ст.129 - на оператора возлагать ответственность за вред, причиненный при столкновении воздушных судов. Обязательно должна быть регистрация. В США сегодня знают, что у них 600 тыс. дронов. А у нас никто не знает, сколько их и кому они принадлежат. Кроме того, у всех ЛА существует летная годность и есть целая система по ее поддержанию. Без этого владелец БЛА может запустить его с неисправным двигателем, и в итоге он может упасть кому-то на голову". По мнению О.Смирнова, еще один важный вопрос для авиации - радиотехнические помехи, которые могут помещать самолетам в условиях сложного захода на посадку. В связи с этим О.Смиронов считает необходимым добавить в закон короткую формулировку "в обязательном порядке разнести частоту управления дронами с частотой управления самолетами". Сегодня дрон можно купить в магазине за небольшую плату. Сами дроны собираются из китайских комплектующих. Эксперт призвал производить их самим, отметив, что это не сложное изделие.
Член Общественной Палаты Владислав Гриб считает, что для регулирования использования БЛА практически 99% норм можно взять из закона об оружии. "Чтобы получить разрешение на покупку и регистрацию оружия, нужна справка из меддиспансера, накродиспансера и психдиспансера. Есть ответственность за хранение, статья за неправильное хранение. Чтобы купить охотничье ружье, нужно пройти курс обучения. Для управления дронами тоже нужно ввести обучение, чтобы организации, которые его проводили, выдавали дипломы и брали на себя часть ответственности. Закон об оружии говорит о том, что охота производится только на определенных территориях, вдали от охраняемых объектов и городов. А дроны сейчас могут летать по всей Москве, рядом с тюрьмами, госучреждениями. А полиция не имеет технических средств, чтобы поймать. Вертолеты, даже полицейские, очень сложно допускаются в центр Москвы", - пояснил докладчик. Также он подчеркнул, что нужно поработать не только над Воздушным кодексом, но и над КоАП и Уголовным кодексом.
Заместитель директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта Борис Алякритский согласился с последним утверждением, отметив, что действующее законодательство на сегодняшний день достаточно полно обеспечивает деятельность пилотируемых воздушных судов. "Понятие, которое мы вводим в Воздушный кодекс: беспилотники - это тоже воздушные суда. На них должны будут распространяться все подзаконные нормативные акты, которые существуют. Акты тоже потребуют дополнений и изменений".
Генеральный директор компании "Авиаперсонал" Анастасия Мирошниченко согласна с тем, что безопасность важна, однако она считает, что при разработке новых норм важно не создать той ситуации, при которой отрасль будет целиком "задушена". Необходимо создать документ, который станет стимулом и даст возможность для развития отрасли, регулируя ее оптимальным образом. При этом очень важен учет тех беспилотников, которые относятся к категории, пока не представленной в законопроекте. Кроме того, по мнению А.Мирошниченко, обязательно нужно учесть, что появляются новые квалификации, для которых тоже необходимо разработать требования. "Если говорить об обучении персонала, то нужно определить, кто будет давать знания, будут ли обучать по типовым программах, будут ли создаваться учебные центры, как будут контролироваться программы для обучения авиационного персонала. Также нужно определить, как будут обучаться люди, которые будут использовать БЛА для личных и развлекательных целей".
Главный специалист отдела организации авиационных работ ООО "Газпром авиа" Александр Борсихин указал на то, что законопроект не обозначает высоты, на которых можно использовать БЛА, предложив при сертификации БЛА ввести обязательное требование применение автоматической системы наблюдения. Цель заключается в том, чтобы диспетчеры, экипажи воздушных судов, операторы беспилотников могли видеть, где находятся соседи в воздухе, что позволит избежать столкновений.
Подводя итоги, В.Ковальчук еще раз подчеркнул, что беспилотные ЛА полезны и нужны современному обществу. Их использование - это благо для многих отраслей экономики, но широкое и бесконтрольное использование является угрозой безопасности для многих человеческих жизней. Также он заверил, что проект резолюции по итогам общественных слушаний будет дополнен предложениями, внесенными участниками обсуждения.
Мария Ситкина
