Центр АСТ предлагает читателям ознакомиться с собственным переводом статьи министра обороны США по вопросам закупок, науки и техники материально-технического обеспечения Фрэнка Кендалла (Frank Kendall) по вопросу увязывания прибыльности бизнеса подрядчиков Пентагона с результативностью их деятельности.
Увязка прибыли с результативностью бизнеса
Ценный инструмент, применять с умом!
Фрэнк Кендалл, заместитель министра обороны США по вопросам закупок, науки и техники материально-технического обеспечения
Когда я работал в промышленности, мне более всего нравилось то, что в частном секторе все понимали, что такое успех: это прибыль. Если что-то приносит прибыль в бизнесе, это хорошо. Если что-то прибыли не дает, то это не есть хорошо. Прибыль – это основополагающая причина существования всякого бизнеса: делать деньги для его владельцев или акционеров. Без прибыли бизнес умирает.
С точки зрения промышленности, чем выше прибыль, тем лучше. Если компания не имеет прибыли, ее положение неустойчиво, и она придет к банкротству. Снижение прибыли затрудняет процесс привлечения капитала и инвестирования в будущее компании. Эти факторы превращают прибыль в мощнейший инструмент в руках военного ведомства, обеспечивающий бóльшую результативность со стороны частных подрядчиков. Однако важно отдавать себе отчет в том, что злоупотребление этим инструментом может причинить серьезный ущерб тем учреждениям, которые поставляют заказчику продукцию и оказывают ему услуги.
Иногда – по причине некомпетентности, неграмотного управления, под влиянием рисков или внешних факторов – оборонные компании теряют деньги и даже уходят из бизнеса. Такова природа капитализма. Мы не обязаны защищать оборонные предприятия от них самих, но мы обязаны относиться к ним справедливо, пытаясь сбалансировано использовать прибыль как стимул для достижения лучших результатов при понимании возможных последствий для тех, с кем мы хотели бы сотрудничать в долгосрочной перспективе.
В условиях сокращения оборонного бюджета и неопределенности с ассигнованиями на нужды военного ведомства нам нужно быть особенно осторожными. Недавнее исследование Института оборонных исследований (Institute for Defense Analyses) показывает четкую зависимость между сокращением бюджета министерства обороны и ростом издержек его подрядчиков. Исторически, закупочные цены на изделия и услуги, поставляемые в рамках программ, запущенных в условиях бюджетного маневра, росли в три раза быстрее, чем цены на изделия и услуги, поставляемые в рамках программ, которые реализовывались в условиях достаточного оборонного бюджета. Мы сейчас работаем над тем, чтобы понять, что вызывает эту зависимость, но уже сейчас понятно, что одним из возможных факторов является то, что меньший бюджет побуждает всех к большему риску. Сжимающийся рынок и меньшее число контрактов заставляют компании более агрессивно вести себя на конкурсных торгах. Сметчики бюджета закупок, НИОКР и МТО военного ведомства, а также руководители закупочных программ также вынуждены рисковать или «вестись» на оптимистические прогнозы или спекулятивные утки, поскольку в противном случае им пришлось бы свертывать столь необходимые военным программы. Предприятия могут рассчитывать на то, что соглашаясь на худшие условия – и понимая, что в противном случае они могут вовсе уйти с рынка, – они всё же сохраняют надежду на то, что в условиях волатильности бюджета и/или изменения требования заказчика им удастся отыграть сданные позиции. Мы не в состоянии полностью исключить предложения участников конкурсных торгов, связанные высоким уровнем иска, но мы должны сделать все от нас зависящее, чтобы обеспечить реалистичность наших бюджетных смет и исполнение обязательств, принимаемых на себя подрядчиками, что создает промышленности условия для честной конкуренции и приемлемой прибыли.
Размер прибыли, которая выплачивается министерством обороны, разнится, но, в целом, она достаточно стабильна. Что касается крупных оборонных компаний, они несут низкие риски. Их рынки достаточно предсказуемы и стабильны. Государство платит им вперед за бóльшую часть издержек на НИОКР и обеспечивает предприятие оборотными средствами через поэтапную оплату выполненных работ, сокращая тем самым издержки на привлечение капитала. Кроме того, большинство программ по ОКР – это программы с возмещением издержек. Высокие барьеры для входа на рынок оборонной продукции также снижают конкурентные риски. И если даже на раннем этапе жизненного цикла изделия конкуренция между подрядчиками существует, то к моменту запуска его в серийное производство в числе исполнителей остается, как привило, только одна компания. Основной заказчик на рынке продукции военного назначения, министерство обороны, действует в строго обусловленном правовом поле и не может произвольно назначать исполнителя по тому или иному контракту. Кроме того, решение военного ведомства подлежит независимому аудиту, если один из участников тендера посчитает, что имела место нечестная конкуренция. В конце концов, не такие уж и плохие условия для ведения бизнеса. И мы не намерены менять основополагающие положения федеральной контрактной системы. При этом, однако, мы хотели бы использовать наличную ресурсную базу с максимальной выгодой как для налогоплательщиков, так и для военных. А это означает, что мы должны научиться жестко привязывать результативность бизнеса наших подрядчиков к его прибыльности.
Задавшись целью повысить конечные результаты деятельности наших подрядчиков, сформировав для этого соответствующий механизм стимулирования, на протяжении нескольких последних лет в рамках инициативы Better Buying Power (BBP, в переводе с англ. «бóльшая покупательная способность») мы неуклонно следовали двум принципам. Во-первых, ВВР – это не «война с прибылью»: мы не пытаемся использовать снижение прибыли подрядчиков в качестве инструмента для сокращения собственных расходов. Мы хотим, чтобы оборонные компании и впредь получали разумную прибыль. Во-вторых, мы будем использовать прибыль как стимул к повышению результатов деятельности наших подрядчиков – и в качестве пряника, и в качестве кнута. В оставшейся части настоящей статьи я хотел бы сосредоточиться на втором принципе.
Каким образом институт прибыли может быть наиболее эффективно использован для достижения оптимальных, с точки зрения и налогоплательщиков, и военных, результатов? Отвечая на этот вопрос, я хотел бы рассмотреть наиболее значимые этапы жизненного цикла изделий военной техники: разработка (productdevelopment), постановка на производство (early production), определение минимально приемлемой цены на оговоренное техническим заданием изделие (lowest price technically acceptable), закупка коммерческой или условно коммерческой продукции (commercial and commercial-like items), сервисное обслуживание (logistic support) и административно-хозяйственные услуги (support services).
Для начала я хотел бы остановиться на использовании прибыли как экономического стимула в принципе. Перед тем, как обратиться к промышленности с тем или иным запросом, нам необходимо понять, чего же в действительности хочет или в чем доподлинно нуждается заказчик в лице государства, а также каким образом наиболее эффективно увязать наши потребности с возможностями извлечения прибыли нашими подрядчиками. Приступая к закупке продукции военного назначения, необходимо определиться с приоритетами: то ли это будут улучшенные тактико-технические характеристики, то ли стоимостные или временные параметры реализации программы, то ли некая их комбинация. Зачастую все вышеперечисленное находится во взаимной зависимости, поэтому необходимо отдавать себе отчет в том, как эта взаимозависимость соотносится с ориентированными на прибыль механизмами стимулирования подрядчика. При закупке услуг мы рассчитываем на известное качество выполняемых работ. При этом мы можем продемонстрировать готовность (или отсутствие таковой) доплатить за более качественный уровень оказания услуг, либо же мы можем быть заинтересованными только в контроле издержек при оговоренном уровне качества. Как уже было отмечали во второй редакции директивы о реализации политики Better Buying Power (ВВР 2.0), во всяком случае, необходимо начинать с расстановки заказчиком собственных приоритетов и анализа того, в какой мере наличие дополнительных выплат и иных материальных стимулов помогут ему мотивировать частного подрядчика к выполнению поставленных задач и в какой мере отсутствие таковых может подрядчика демотивировать.
В нашем распоряжении целый набор механизмов контрактного ценообразования для того, чтобы стимулировать результативность исполнителей. В отношении продукции военного назначения мы в одном случае ставим в приоритет сроки выполнения обязательств по контракту, в другом случае ориентируемся в большей степени на стоимостные параметры законтрактованных изделий, а в третьем случае – на качество выполнения работ. Наши контракты зачастую уже содержат в своей структуре высокую степень мотивации к извлечению прибыли без каких либо дополнительно оговариваемых материальных стимулов и выплат. Таковым, к примеру, является контракт с твердой фиксированной ценой (Firm Fixed Price) в значительной степени ориентированный на сдерживания роста себестоимости продукции.
Однако нам также следует учитывать и то, каким образом механизм стимулирования, заложенный в контракт с тем или иным подрядчиком и влияющий на прибыльность его бизнеса, может проявить себя на всем временном отрезке вплоть до исполнения сторонами обязательств по контракту и даже шире – на протяжении всего жизненного цикла закупочной программы. Мы не вправе ограничиваться рамками собственно контракта. Кроме того, нам следует продумывать стимулы к извлечению прибыли не только на случай ожидаемого развития событий, но и на случай альтернативного сценария, который может возникнуть при реализации предсказуемых рисков. Применяемые на этапе опытно-конструкторских работ контракты с возмещением издержек (типа Cost Plus…) в ситуации, когда надлежащее завершение законтрактованных работ ничего не сулит подрядчику в плане дополнительных стимулирующих выплат, равно как ничем ему не угрожает, с точки зрения невыплаты таковых, имеют весьма слабую мотивирующую силу.
Нам также следует просчитывать и непредвиденные последствия. Промышленность может смотреть на вещи совсем иначе, нежели мы. Мы можем исходить из того, что подрядчик попытается максимизировать свою прибыль – любыми доступными ему законными способами. Мы также можем предположить, что подрядчик проанализирует все возможные сценарии, в том числе и те, о которых мы не задумывались. Значит, необходимо научиться предсказывать поведение подрядчика и в обязательном порядке соотносить его целеполагание с искомым нами результатом. В целом, мы также можем ожидать, что подрядчик будет добиваться материального стимулирования на более ранних этапах выполнения контрактных обязательств, там, где легче продемонстрировать успех. Это, по большей части, отнюдь не то, что мы хотели бы стимулировать.
Нам также следует осознать, что премиальные выплаты или прибыль, которые недосягаемы или, наоборот, легко досягаемы, не содержат для промышленности никакой мотивации. Короче говоря, что всё не так просто. Большую часть того, чем занимаемся мы как специалисты по закупкам, составляют тщательный анализ и взвешенное суждение, основанные на практическом опыте. При чтении раздела «Стратегия закупок» технико-экономического обоснования той или иной программы или технического задания заказчика меня боле всего интересует механизм стимулирования и то, как он увязывает прибыль с результатом деятельности исполнителя. Я обращаю особое внимание на то, почему руководитель закупочной программы или ответственный исполнитель заказывающего органа выбирают именно такой, а не какой либо иной подход. И вот теперь я хотел бы обсудить ряд конкретных ситуаций.
Разработка продукции. Что касается наших типовых контрактов на проведение опытно-конструкторских работ на конкурсной основе, то по ним исполнители получают прибыль порядка 5-6% – около половины от того, что им причитается на стадии производства. (И заметьте, что дело тут не в нашей злой воле, а наличии риска в любой закупочной программе, предполагающей этап опытно-конструкторских работ. Также стоить иметь в виду, что норма прибыли в контрактах на опытно-конструкторские работы, заключаемых на бесконкурсной основе, значительно выше). Промышленность вынуждена соглашаться с подобным положением дел в силу двух обстоятельств. Во-первых, конкурентное окружение вынуждает промышленность более агрессивно участвовать в конкурсных торгах и принимать риски, связанные с проведением опытно-конструкторских работ. Во-вторых, подрядчик рассчитывает на то, что по завершении низкоприбыльного этапа опытно-конструкторских работ он получит контракт на серийное производство с более высокой нормой прибыли, а также обеспечит загрузкой свое производство на десятилетия вперед. В большинстве случаев риски, присущие этапу опытно-конструкторских работ, обусловливают использование контрактов с возмещением издержек (типа CostPlus…), при этом прибыль вписана в структуру дополнительных стимулирующих выплат, которые мы предлагаем исполнителю. Если же конкуренция сохраняется и после выдачи контракта, то победа в борьбе за постановку на серийное производство или на собственно серийное производство и будет той самой мотивацией к достижению искомых нами результатов. Однако в случае контрактов, заключаемых на бесконкурсной основе с единственным исполнителем, нам необходимо так структурировать механизм извлечения прибыли подрядчиком, чтобы добиться от него нужного нам результата.
Как следует из анализа ряда недавно исполненных контрактов, заключенных на бесконкурсной основе, поощрительный механизм, в основе которого лежат формулы долевого участия в прибыли – выше или ниже целевого значения цены – вполне эффективны в плане контроля издержек исполнителя по текущему контракту. Однако, как правило, нас не столько интересуют результаты деятельности исполнителя по текущему контракту на выполнение опытно-конструкторских работ, сколько более низкие его издержки и, как следствие этого, более низкая себестоимость продукции в последующих контрактах на ее серийное производство, поставку и сервисное обслуживание, либо более высокие технические и эксплуатационные характеристики конечной продукции, либо, наконец, комбинация этих факторов. Именно здесь нам необходимо проявлять разумный и творческий подход к вопросу использования прибыли как стимула к надлежащему исполнению контракта подрядчиком и получению искомых результатов.
Постановка на производство. Когда мы присуждаем контракты, предметом которых является постановка разработанных изделий на серийное производств, мы обычно имеем дело с уже вполне отработанным изделием с конкретными, оговоренными заказчиком характеристиками. Поэтому здесь стимулы к извлечению прибыли ориентированы, главным образом, на контроль издержек. На данном этапе мы традиционно используем формулы долевого участия в прибыли. В первой редакции директивы о BBP мы рекомендовали использовать следующие начальные показатели: потолок в 120 % от плановой цены при формуле долевого участия 50/50, варьируя этими значениями смотря по обстановке. Ключ к эффективному контрактному механизму стимулирования – мотивировать исполнителя к сокращению издержки в возможно короткий срок.
В прошлом у нас не так хорошо получалось спланировать затраты на реалистичном уровне. Когда в ходе переговоров мы утверждаем сложные, но достижимые объемы плановых затрат, мы формируем такой механизм поощрительного вознаграждения, который мотивирует промышленность к получению бóльшей доли в распределяемом между исполнителем и заказчиком объеме сэкономленных бюджетных средств на этапе постановки изделий на серийное производство. Минобороны пожнет плоды этого подхода позже, на этапе производства последующих серийных партий, отпускная цена на которые будет существенно ниже. Следует отметить, что здесь ставки у промышленности выше, нежели у военного ведомства: если посмотреть на кривую графика долевого участия подрядчика и заказчика в разделении прибылей и убытков, первый, ориентированный на прибыль, приобретает или теряет существенно больше и стремительнее, чем второй, сосредоточенный на контроле себестоимости. По этой причине необходимо вырабатывать такие формулы долевого участия в прибылях и убытках, которые давали бы промышленности больше стимулов в управлении издержками (например, более благоприятное для исполнителя соотношение долей при экономии бюджетных средств и менее благоприятное при их перерасходе).
Определение минимально приемлемой цены на оговоренное техническим заданием изделие. Представители промышленности с недавних пор выражают свою обеспокоенность относительно влияния данного способа отбора победителей конкурсных торгов на их результаты и прибыльность бизнеса. Недавно подписанные мной руководящие указания (см. выпуск этого журнала за март-апрель 2015 года) обусловливают использование министерством обороны этого метода только в тех случаях, когда (1) наличествует объективно измеряемый критерий эффективности и (2) отсутствует запрос на эффективность более высокую, чем некий приемлемый ее уровень, определяемый в соответствии с этим критерием. В иных случаях мы должны использовать другие инструменты отбора наилучшего исполнителя. При правильном использовании в условиях конкурентной среды указанный способ отбора обеспечит нам требуемый уровень результативности исполнителей и оптимизирует прибыльность их бизнеса до достаточного уровня. Это именно то, что имеет место на конкурентных рынках. При этом, коль скоро мы не пытаемся искусственно занижать прибыль компаний для сокращения собственных расходов, мы не должны выплачивать прибыль бóльшую, чем та, что определяется конкурентной средой для данного вида работ и оговариваемого заказчиком уровня качества.
Коммерческая и условно коммерческая продукция. В этой области довольно сложно добиться баланса интересов. Наша стратегия проста: если исполнитель поставляет нам серийные изделия с коммерческого рынка и в состоянии подтвердить, что эти же изделия в товарном количестве он продает на потребительском рынке, мы заплатим ему ту же цену, что платят обычные покупатели за то же количество изделий. Если речь идет о закупках чисто коммерческой продукции, мы сравниваем цены, пытаемся получить скидку пропорционально объему закупки, а также позволяем рынку установить справедливую цену (зачастую используя инструменты вроде обратного аукциона – торгов на понижение). При покупке коммерческой продукции для нас важна обоснованность цены, а не норма прибыли поставщика. Мы обязаны осознавать, что на конкурентном рынке коммерческих товаров речь идет о совершенно иных рисках, нежели те, с которыми имеют дело наши традиционные подрядчики на рынке военной продукции.
Если мы закупаем продукцию, которые продается на коммерческой основе или же напоминает таковую (иногда она называется «условно коммерческой» – commercial of a type), но не имеет конкурентного рынка сбыта, формирующего цены и норму прибыли, наше ведомство обязано удостовериться, что добилось справедливой и обоснованной закупочной цены в интересах налогоплательщиков. В качестве примера подобного рода продукции можно привести комплектующие изделия для военных летательных аппаратов, которые внешне напоминают, но все же отличаются от комплектующих изделий гражданских воздушных судов. В этом случае заказчик установленным порядком устанавливает, относится ли предмет поставки к категории коммерческой продукции, и если да, насколько справедлива и обоснована его цена. Если поставляемая продукция является коммерческой, мы запрашиваем поставщика дополнительную информацию о ее себестоимости (и норма его прибыли) лишь в том случае, если исчерпаны иные способы оценки обоснованности закупочной цены.
Сервисное обслуживание. Начиная со второй редакции директивы о BBP, мы стали подчеркивать важность материально-технического обеспечения по нормированным показателям конечного результата (Performance Based Logistics, PBL) как способа оптимизации расходов и повышения качества исполнения сервисных контрактов. Преодоление последствий секвестра бюджета в недоброй памяти 2013 финансовом году имело одним из своих следствий снижение интереса к практике PBL. Сегодня я отслеживаю статистику применения PBL-решений на ежеквартальной основе в рамках ведомственной группы руководителей высшего звена (Business Senior Integration Group), в задачу которой входит контроль исполнения контрактов, заключаемых министерством обороны США. Концепция PBL – это эффективный инструмент, который позволяет поставить прибыль компании в зависимость от результативности ее работы так, что на выходе мы имеем ситуацию обоюдного выигрыша (win-win) как для военного ведомства, и для промышленности. Применить и реализовать схему PBL сложнее, нежели иные варианты ведения бизнеса, однако выгода от нее подтверждается практикой: стимулы к извлечению прибыли в рамках PBL-решений повышают результативность исполнителей и оптимизирую расходы (см. статью о PBL в этом же номере на с. 14 – Прим. ред.).
Административно-хозяйственные услуги. Контракты с этой предметной областью зачастую используются для закупки услуг административного или технического свойства в интересах обеспечения повседневной деятельности органов государственной власти, когда эти услуги не составляют их компетенцию. Если в каждом конкретном случае имеется набор количественных показателей, позволяющих судить о качестве оказываемых услуг, – с которым мы можем увязать норму прибыли подрядчика – мы обязаны воспользоваться этой возможностью. Однако весьма часто качество услуг определяется от производительностью труда, умениями и навыками персонала подрядчика, работающего бок о бок с представителями минобороны – военнослужащими и гражданскими служащими. Одно время в подобных ситуациях мы использовали контракты с оплатой стоимости затрат рабочего времени и материалов (Time and Materials) или же контракты с твердой фиксированной ценой (Firm Fixed Price). Сейчас предпочтительно использование контрактов c возмещением издержек и фиксированным вознаграждением (Cost Plus Fixed-Fee), чтобы компенсировать фактические затраты подрядчика. Кроме того, администратор контракта по линии заказчика осуществляет надзор за исполнением подрядчиком своих контрактных обязательств и по своему разумению определяет приемлемость результатов его работы. В этом случае существует возможность увольнять сотрудников провайдера услуг, если их исполнительская дисциплина не соответствуют оговоренным контрактом стандартам. С учетом того, что прибыльность бизнеса подрядчика будет зависеть от профессиональных качеств его персонала, его мотивация к предоставлению компетентных работников будет весьма высокой.
Заключение
От промышленности можно ждать, что она будет стараться максимизировать прибыль в интересах акционеров и/или владельцев бизнеса – в этом и заключается суть капитализма. Наша задача состоит в том, чтобы защищать интересы налогоплательщиков и военных, при этом обходясь с промышленностью по справедливости и так, чтобы компании не прекращали сотрудничество с министерством обороны. Чтобы добиться столь сложных целей, мы обязаны создать такую среду для ведения бизнеса, в каковой промышленность могла бы генерировать справедливую и обоснованную прибыль, не ущемляя при этом интересы государства. Промышленность отреагирует на стимулы к извлечению дополнительной прибыли, если они достижимы через приложение приемлемых усилий. Мы же, в свою очередь, выиграем, если эти стимулы станут эффективной мотивацией для промышленности и будут увязаны с приоритетными целями нашей деятельности. В данной области есть простор для творчества, поскольку всякий контракт по-своему уникален. Каждый из нас должен иметь представление о том, каким образом структурировать механизм стимулирования прибыли так, чтобы норма прибыли наших подрядчиков была обоснованной и соразмерной результатам их деятельности: высокая прибыль – при отличных результатах и, наоборот, низкая прибыль – при неудовлетворительных результатах.
Перевод Центра АСТ
