Москва могла бы уделять больше внимания участию в операциях под эгидой ООН
В апреле с.г. в Москве прошла очередная, уже шестая по счету международная конференция по безопасности, которую ежегодно организует Министерство обороны РФ. Последним в плане конференции был вопрос «Международные организации по безопасности: кризис доверия?». Впрочем, вопрос о миротворчестве как одном из военно-политических инструментов, используемых во время кризисов, на конференции не прозвучал. Лишь представитель Вьетнама упомянул о миротворчестве и сказал, что в конце марта 2015 года в штаб-квартире ООН собрались военные представители 108 государств и обсудили вопросы безопасности под флагом ООН. При этом отметим, что российского генерала американский Госдепартамент на эту конференцию не пустил…
Основные положения
Основные принципы использования российских миротворцев за рубежом прописаны в Военной доктрине РФ и в Концепции внешней политики РФ. В новой Военной доктрине количество пунктов увеличилось до 58 (в старой было 53). Что касается миротворческой деятельности ООН, то в тексте Доктрины сделаны минимальные редакторские правки. Произошло фактически смещение пунктов и подпунктов. Пункт 56 о приоритетах оказался в конце Доктрины. В этом пункте два раза добавлено слово «органов» и один раз – слово «восстановлению».
Ниже приводится компендиум – основные положения о миротворчестве по линии ООН, изложенные в Доктрине. При этом следует обратить внимание на термины: «миротворческие операции», «миротворческая деятельность» и «операции по поддержанию мира».
Пункт 56. Основные приоритеты военно-политического сотрудничества:
...е) с ООН, другими международными, в том числе региональными, организациями – вовлечение представителей Вооруженных Сил, других войск и органов (выделено мною. – А.И.) в руководство миротворческими операциями, в процесс планирования и выполнения мероприятий по подготовке операций по поддержанию (восстановлению) мира, а также участие в разработке, согласовании и реализации международных соглашений в области контроля над вооружениями и укрепления международной безопасности, расширение участия подразделений и военнослужащих Вооруженных Сил, других войск и органов в операциях по поддержанию (восстановлению) мира.
Пункт 30. Для осуществления миротворческих операций по мандату ООН или по мандату СНГ Российская Федерация предоставляет воинские контингенты в порядке, установленном федеральным законодательством и международными договорами Российской Федерации.
Пункт 21. Основные задачи Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов:
...р) участие в международной миротворческой деятельности, в том числе под эгидой ООН и в рамках взаимодействия с международными (региональными) организациями...
Пункт 32. Основные задачи Вооруженных Сил, других войск и органов в мирное время:
...л) участие в операциях по поддержанию (восстановлению) международного мира и безопасности, принятие мер для предотвращения (устранения) угрозы миру, подавление актов агрессии (нарушения мира) на основании решений Совета Безопасности ООН или иных органов, уполномоченных принимать такие решения в соответствии с международным правом...
Пункт 55. Задачи военно-политического сотрудничества:
а) укрепление международной безопасности и стратегической стабильности на глобальном и региональном уровнях на основе верховенства международного права, прежде всего положений Устава ООН...
г) развитие отношений с международными организациями по предотвращению конфликтных ситуаций, сохранению и укреплению мира в различных регионах, в том числе с участием российских воинских контингентов в миротворческих операциях...
«Рассыпанная повесть»
Вопросы миротворческой деятельности, ссылки на Устав ООН и международное право рассыпаны по всему тексту Доктрины. Однако, включение миротворческой деятельности в отдельный раздел или пункт Доктрины сделало бы данную тему более наглядной.
Кстати, о Концепции миротворчества. Дипломат и специалист по вопросам миротворческой деятельности Владимир Заемский в книге «ООН и миротворчество» указывал: «Важным документом, определяющим принципы, параметры и перспективы политики нашей страны, призвана стать Концепция участия России в миротворческой деятельности, разработка которой началась в 2006 году».
С той поры, однако, подвижки в данном вопросе не наблюдается. Оказалось, что на подготовку концепции денег не нашлось.
В итоге можно утверждать, что вопросы миротворческой деятельности в новой российской Доктрине представляют собой «рассыпанную повесть». Да и вообще, если говорить начистоту, тема анализа Военной доктрины и миротворческой деятельности ООН в нашей военной и военно-дипломатической печати фактически в нынешнем веке не рассматривалась.
Каждая миротворческая опрерация неповторима
С 1948 года Организация Объединенных Наций провела 69 миротворческих операций. Все они проходили на памяти автора данных строк, которому в прошлом веке довелось несколько лет принимать в них самое непосредственное участие. Подчеркнем, что наши миротворцы участвовали в 30 миротворческих операциях под флагом ООН.
В настоящее время под руководством Департамента операций по поддержанию мира (ДОПМ) проводится 16 операций. Основой миротворческой деятельности миссии является мандат (полномочия) Совета Безопасности (СБ) ООН. Был случай, когда мандат был принят, и Миротворческие силы ООН были созданы в течение всего трех дней. Произошло это в октябре 1973 года в зоне Суэцкого канала. Две миротворческие роты, дислоцированные на Кипре, были срочно переброшены по воздуху в Египет и сразу же направились в зону израильско-арабского конфликта под Суэцем.
Другой пример из нынешнего века. Для принятия мандата по созданию миротворческой миссии в одной из африканских стран СБ ООН потребовалось полгода, да еще столько же времени ушло на развертывание миссии.
В принятии решения задействован Совбез и бюрократия Секретариата ООН. ООН – не международное правительство, а организация всех государств. Важная роль в миротворчестве принадлежит генеральному секретарю ООН (как главному административному лицу), а также странам – поставщикам контингентов. Выступая на конференции представителей военных ведомств из 108 стран в Нью-Йорке 27 марта 2015 года, представитель Индии резко критиковал «недостаточность консультаций СБ со странами, пославшими войска в миротворческие миссии». На конференции подчеркивалась также такая проблема, как «большая ясность мандатов» для миротворцев.
Почти полгода уже ведется разговор о возможности развертывания миротворческой миссии ООН на Украине. Об этом несколько раз шел разговор и в СБ ООН. Одно из предложений Украины – восстановление границы и размещение миротворцев на границе между Россией и Луганской и Донецкой областями. Ответ ясен: восстановление границы – не задача ООН, а внутреннее дело Украины.
Интересен пример принятия резолюции СБ ООН по Ливану в 1978 году. Представитель СССР в СБ ООН при голосовании воздержался, и резолюция прошла. Одна из причин воздержания при голосовании – формулировка «оказание помощи правительству Ливана в обеспечении возвращения ему его эффективной власти в этом районе…». Мотивировка: восстановление суверенитета – задача государства, а не ООН.
Другими важными вопросами при определении мандата являются право «вето», беспристрастность и набор миротворцев.
Миротворцев подбирают по согласованию с конфликтующими сторонами. Пример из практики миротворчества: в зоне Суэцкого канала на западном берегу военных наблюдателей ООН до 1973 года от стран НАТО не было. Таково было решение Египта.
Как правило, миротворцев посылают туда, где есть согласие и желание на примирение. Принуждение же к миру рассматривается в другой главе Устава ООН – в главе VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии».
Закон о миротворчестве
Необходимо заглянуть и в закон о миротворчестве, принятый в России в прошлом веке. В июне 2015 года ему исполняется 20 лет.
В Федеральном законе № 93-ФЗ от 23 июня 1995 года (в редакции от 07.02.2011 г., с изменениями от 04. 06. 2014 г.) «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» обращает на себя внимание статья 16, в которой указывается: «Правительство Российской Федерации ежегодно представляет в Совет Федерации и Государственную Думу доклад об участии Российской Федерации в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».
В прошлом году в СМИ приводилось содержание такого отчета за подписью Дмитрия Медведева, озаглавленного «Об участии РФ в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности за период апрель 2013 г. – март 2014 г.». В нем, в частности, указывалось: «Москва будет претендовать на получение руководящих должностей в полевых миротворческих миссиях ООН».
А в конце марта 2015 года в российских СМИ появилось сообщение следующего рода: «В ходе завершившихся в минувшую субботу широкомасштабных маневров армии и флота боевое мастерство оттачивали и миротворческие соединения России».
Сравним это боевое мастерство с требованиями ООН: «Тенденция к все большему учету стандартов и требований ООН, постепенный переход от использования контингентов, обученных лишь для ведения обычных боевых действий, к организации специализированного обучения миротворцев». Причем в ООН особо подчеркивают, что миротворчество – это не ведение войны и боевых действий. Один из стандартов ООН – «Наставление пехотному батальону ООН» – включает два тома объемом 185 и 333 страниц соответственно. Эти наставления изучают даже в Африке.
Последнее слово в миротворчестве относится к технологии и инновациям. В декабре 2014 года экспертами ООН даже был опубликован отдельный документ: «Доклад Группы экспертов по вопросам технологий и инноваций в миротворческой деятельности ООН».
Стать на уровень выдвинутых задач – важнейшее дело российских миротворцев. Необходимо действовать на уровне «цифрового миротворца» (digital peacekeeper) и разбираться в вопросах «цифровой дипломатии» (eDeplomacy).
Россия «сосредотачивается»…
Эволюция миротворчества продолжается, а Россия продолжает «сосредотачиваться».
По состоянию на 30 апреля 2015 года Россия направила в состав миротворческих миссий ООН всего 68 своих представителей. Это на 42 человека меньше, чем было в апреле 2014 года. Из указанного количества 46 человек – это военные наблюдатели, плюс еще 20 полицейских. В составе воинских контингентов войск ООН числилось и вовсе 2 человека. Для сравнения: на ту же дату такая не очень большая страна, как Румыния, выделила 96 человек, включая 37 военных наблюдателей и 57 полицейских, Финляндия – 373 человека (в том числе 23 военных наблюдателя и 349 военнослужащих в составе войск ООН), Южная Корея – 616 человек, включая 16 военных наблюдателей и 597 военнослужащих войск ООН, а Франция – 924 человека, включая 9 военных наблюдателей, 38 полицейских и 877 военнослужащих войск ООН.
По данным ООН на март 2015 года, Россия по количеству военных наблюдателей ООН (военных экспертов миссий ООН – UNMEM) занимала 9-е место из 95 возможных (по количеству военных наблюдателей мы заняли долю всего в 2,52%), по количеству полицейских – 50-е место (из 85), а по количеству поставляемых контингентов и вовсе 88-е место (из 102). В итоге в общем зачете Российская Федерация оказалась на 77-м месте из 121. По уровню взносов на финансирование операций ООН по поддержанию мира в 2013–2015 годах Россия занимает 8-е место с долей всего 3,15%.
Остается надеяться, что миротворчество в обозримой перспективе все же станет одним из приоритетных национальных проектов России. Около 2000 наших офицеров уже побывали военными наблюдателями ООН. Они прошли десятки тысяч километров по миротворческим дорогам на всех континентах под голубым флагом ООН. Россия может и должна гордиться своими миротворцами.
Анатолий Иванович Исаенко – подполковник в отставке, ветеран миротворческих операций ООН с 1973 года, военный эксперт по миротворческим операциям
