Минобороны США продолжает менять правила разработок и закупок вооружений
Недавно Пентагон сделал очередной шаг в направлении дальнейшего совершенствования процессов создания вооружений. 7 января с.г. была опубликована утвержденная заместителем министра обороны по разработкам, производству, закупкам, технологиям и МТО ВВТ Фрэнком Кендаллом новая инструкция DODI 5000. 02 «Функционирование системы приобретения МО». Кроме замминистра, которого в документах Пентагона чаще называют главным администратором по приобретению (ГАП), документ подписали директор Управления эксплуатационных испытаний и оценок МО Майкл Гилмор и администратор информационных ресурсов МО Терри Хэлворсен.
Система управления разработками и закупками ВВТ
Процесс создания вооружений в МО регламентируется как федеральными законами, так и подзаконными актами различных ведомств, участвующих в данном процессе. В них включены базовые положения, определяющие организацию и процедуры управления процессами создания вооружений, а также юридические нормы, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в конкретных областях приобретения товаров и услуг. Порядок заключения и используемые типы контрактов определяются соответствующими разделами «Свода федеральных правил».
На основании этих документов МО, министерства видов ВС и самостоятельные управления и службы Пентагона, которым выделяются ассигнования по отдельным статьям военного бюджета и предоставлено право заключения контрактов на разработку, производство и закупку ВВТ, создали свои регламентирующие указания, получившие название «Дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны».
Кроме того, все структуры МО, занятые в сфере приобретения ВВТ, руководствуются положениями циркуляров Административно-бюджетного управления администрации президента: A-11 «Подготовка, представление и исполнение бюджета» и А-76 «Коммерческая деятельность». Оба документа устанавливают порядок и процедуры формирования федеральными ведомствами бюджетных заявок, сроки их представления и контроль расходования выделенных ассигнований соответствующими органами. Они определяют порядок отбора подрядчиков, претендующих на выполнение контрактов. В тех случаях, когда ассигнования на предстоящие работы собственными силами того или иного ведомства превышают установленный федеральным законодательством уровень, для их проведения в обязательном порядке решается вопрос о привлечении государственных и частных фирм соответствующего профиля. Их выбор, согласно положениям циркуляра А-76, должен проводиться на конкурсной основе.
Обязательным условием для заключения контрактов с частными подрядчиками является обеспечение ими наиболее эффективного решения стоящих задач и максимальное снижение стоимости планируемых работ. При этом одной из важнейших Пентагон считает задачу создания наиболее оптимальных условий для поддержания длительного партнерства государственных ведомств с компаниями военно-промышленного комплекса (ВПК).
В МО, министерствах видов ВС и самостоятельных управлениях и службах Пентагона действует большое количество меморандумов, директив, инструкций и прочих документов, регламентирующих порядок приобретения ВВТ. В их основе лежат два документа: директива МО DODD 5000. 01 «Система приобретения МО», отредактированная в ноябре 2007 года, и инструкция МО DODI 5000. 02 «Функционирование системы приобретения МО», вступившая в действие 7 января с.г. До этого момента управление процессами создания ВВТ регламентировалось инструкцией, утвержденной в декабре 2008 года, и промежуточной инструкцией от 2013 года. Изменение одного из этих документов влечет за собой корректировку всех разработанных на их основе ведомственных нормативных правил.
В военном ведомстве разработкой и изданием правил, регулирующих процессы приобретения ВВТ, занимается около 80 организаций, в которых работает более 150 тыс. военных и гражданских специалистов, начиная с юристов и кончая представителями заказчика на фирмах-подрядчиках. Общий объем нормативных документов, регламентирующих порядок приобретения вооружений, занимает не одну тысячу страниц. В них до мельчайших подробностей расписаны все детали реализации программ и проектов по созданию ВВТ и порядок их финансирования. Эти документы постоянно подвергаются корректировкам, обусловленным практической необходимостью и изменением внешних условий выполнения оборонных заказов.
В Пентагоне подготовка и принятие решений по развитию систем оружия на фазах их жизненного цикла происходят в рамках трех взаимосвязанных организационных структур, включая объединенную систему разработки требований к боевым возможностям ВС, систему планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета (ППРИБ) и собственно систему управления приобретением (СУП) ВВТ. Вместе все эти системы специалисты называют «Большое А», а систему управления разработками, производством и закупками ВВТ – «Маленькое А». Такая организация позволяет увязать в единый процесс стратегическое планирование, определение потребностей ВС в ВВТ, разработку программ их создания и закупок, а также формирование бюджетной заявки МО на очередной год.
Контроль функционирования первой из этих систем осуществляет заместитель председателя Объединенного комитета начальников штабов (ОКНШ), который в инструкциях серии CJCSI 3170. 01 регламентирует порядок деятельности организационных структур МО, министерств видов ВС, а также самостоятельных управлений и служб военного ведомства, участвующих в процессах разработок, производства и финансирования закупок ВВТ.
Структура и порядок функционирования системы ППРИБ определяется директивой министра обороны DODD 7045. 14 «Процесс планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета», а также рядом инструкций, наставлений и руководств, разработанных соответствующими инстанциями.
Непосредственное руководство СУП и закупок ВВТ осуществляет ГАП, полномочия которого и деятельность подчиненных ему структур определяются директивой DODD 5000. 01 «Система приобретения МО» и инструкцией DODI 5000. 02.
Непрерывное совершенствование
Начиная с 1960 года Пентагон непрерывно проводил мероприятия по совершенствованию своей громоздкой и крайне сложной СУП ВВТ. За этот период несколько десятков комиссий, сформированных по указаниям конгресса, президентов США, министров обороны и видов ВС, а также руководителей самостоятельных управлений МО выпустили более трех десятков фундаментальных отчетов, содержащих анализ слабых и сильных сторон системы приобретения и рекомендации по ее дальнейшему развитию. В эти комиссии входили ведущие специалисты по управлению разработками и закупками ВВТ военного ведомства и научного сообщества США. Причем американские эксперты отмечали, что выводы аналитиков этих комиссий и их предложения по совершенствованию процессов приобретения ВВТ мало отличались друг от друга.
Неоднократно отмечалось, что система приобретения МО, особенно в течение трех последних десятилетий испытывала серьезные трудности. А все попытки реформирования так и не принесли существенного улучшения эффективности ее функционирования.
СУП многие годы оставалась такой же неповоротливой и слабо поддающейся радикальным изменениям. Ее реформаторам до последнего времени так и не удавалось сделать систему более гибкой, оперативной и контролируемой во всех звеньях и на всех этапах создания ВВТ. Как отмечают эксперты, сегодня значительное количество крупных программ разработок и закупок ВВТ может быть реализовано только в сроки превышающие 15 лет, а их окончательная стоимость в 2–3 раза превосходит первоначально объявленные компаниями объемы финансирования.
Все реформаторы хорошо понимали и понимают, какими путями надо двигаться для повышения эффективности СУП и обеспечения более быстрого оснащения войск современными ВВТ при снижении их стоимости. Однако лидеры комитетов конгресса, контролирующих военное строительство, и высокопоставленные начальники Пентагона каждый раз испытывали противодействие со стороны своих подчиненных и руководителей ВПК, не желавших отступать от установившегося порядка создания ВВТ, позволяющего им извлекать максимальные прибыли.
Некоторые аналитики указывали на то, что рост стоимости программ приобретения при действующей практике разработок и закупок ВВТ неизбежен и определяется тремя факторами. Прежде всего тем, что подрядчики, чтобы выиграть контракт, представляют МО заведомо заниженные цифры полной стоимости той или иной системы вооружений. Руководство Пентагона, как правило, выбирает фирму, предложившую самую низкую цену, поскольку оно хочет приобрести больше вооружений при минимальных затратах. А парламентарии соглашаются с выбором военных в связи с тем, что одной из главных задач конгресса на современном этапе является обеспечение максимального сокращения военных расходов.
Эксперты считают, что специалисты МО, занятые оснащением войск ВВТ, обязаны более тщательно и всесторонне рассматривать предложения потенциальных подрядчиков и давать предельно объективные оценки их заявкам на выделение ассигнований на каждом этапе жизненного цикла вооружений. Они также отмечают, что при этом должна быть создана действенная система стимулирования подрядчика, которая позволит приобретать ВВТ по установленным ценам и в полном соответствии с утвержденным графиком работ.
Новый порядок приобретения оружия
Как говорится в сопровождающем новую редакцию инструкции DODI 5000. 02 меморандуме Фрэнка Кендалла, в нее включены все изменения, которые претерпела система приобретения ВВТ в соответствии с правилами, введенными на трех этапах ее модернизации в рамках инициативы «Совершенствование покупательной способности» (СПС) МО. Он также подчеркнул, что главным изменением подхода к развитию ВВТ является замена единой модели принятия решений на этапах жизненного цикла ВВТ шестью новыми, определяемыми особенностями создаваемых систем.
Реализация инициативы СПС начата в июне 2010 года и практически полностью завершена к моменту опубликования окончательного варианта этой инструкции. Аппарат ГАП сформулировал 36 направлений модернизации СУП, охватывающих семь областей процесса разработок, производства и закупок ВВТ.
Главной из них является область оценок финансовых возможностей МО по открытию программ приобретения ВВТ. Как указывается в ряде директив и распоряжений Кендалла, руководители высшего звена управления процессом приобретения ВВТ еще до открытия соответствующих программ должны четко определить необходимые объемы их финансирования и установить, будет ли МО располагать средствами для их реализации. Только после таких оценок могут быть приняты решения о запуске той или иной программы. При этом установленные показатели допустимых расходов МО на разработки и закупки ВВТ, получившие наименование «возможность приобретения», становятся таким же требованием к создаваемым системам оружия, как и их ТТХ.
Следующей сферой деятельности органов управления приобретением является непрерывный контроль расходов по программам. При этом основным критерием является «оптимальная цена», значение которой не должно меняться в течение всего жизненного цикла системы оружия и постоянно контролироваться соответствующими структурами СУП. Кроме того, на всех этапах разработок, производства, закупок и эксплуатации ВВТ руководители этого процесса должны постоянно искать пути сокращения расходов МО. В настоящее время 30% стоимости жизненного цикла ВВТ приходится на этап разработок и производства, а 70% – на этап эксплуатации и МТО.
Одним из важных направлений деятельности закупочных органов является обеспечение оптимального соотношения между нормами прибыли компаний ВПК и потребностями МО. Правильное использование данного инструмента может оказать существенное влияние на повышение эффективности СУП.
В соответствии с инициативой СПС, изменения внесены и в порядок функционирования органов СУП ВВТ, ответственных за контроль ее эффективности, строгое соблюдение графика проведения работ, оптимизацию объемов и сроков реализации административных процедур и сокращение документооборота.
Кроме того, в рамках СПС проведены мероприятия, направленные на совершенствование механизмов повышения уровня конкурентной борьбы между потенциальными подрядчиками Пентагона, внедрение различных типов контрактов, позволяющих осуществлять более жесткий контроль деятельности подрядчиков и обеспечивающих поддержание расходов закупочных органов на приобретение ВВТ на установленных уровнях. Сформулированы новые требования и к уровню профессиональной подготовки специалистов, занятых в процессах разработок и закупок ВВТ, и к порядку их обучения и подготовки.
Насколько возрастет эффективность СУП ВВТ МО, как сократятся сроки реализации программ приобретения и снизятся расходы Пентагона, покажет будущее. Однако, как подчеркнул замминистра обороны по приобретению, технологиям и МТО, процесс совершенствования руководимой им структуры не может быть остановлен и будет продолжаться в будущем.
Владимир Иванов
