Совершенствование законодательства в производственно-промышленной сфере

Геополитические и социально-экономические вызовы современности – долговременные тенденции мирового экономического кризиса и накладывающиеся на них «украинские события» 2014 года актуализируют необходимость ускоренного инновационного развития высокотехнологичных отраслей российской промышленности. Одной из таких отраслей является оборонно-промышленный комплекс (ОПК).

Сейчас российский ОПК, в соответствии с решениями руководства страны, обеспечивает перевооружение армии, а с 2020 года, как предусматривается, – будет выпускать и высокотехнологичную гражданскую продукцию. По словам В.В. Путина: «В долгосрочной перспективе надо учитывать и выпуск гражданской продукции, прежде всего по таким важнейшим направлениям, как станкостроение, энергетическое и горнодобывающее машиностроение, транспорт и по многим другим направлениям» (1).

В интересах реализации этих планов и повышения эффективности научно-технической деятельности целесообразно провести усовершенствование законодательства в производственно-промышленной сфере. Это такие направления:

• развитие института государственно-частного партнерства (ГЧП) в ОПК, то есть развитие партнерства между государственным ОПК и частным высокотехнологичным бизнесом;
• трансформация модели разработки сложных технических систем (СТС) от конструкторской к инновационной. Переход от формирования научно-технического задела (НТЗ) под конкретное техническое задание (на СТС) к разработке широкого спектра технологий с определением уровня их готовности на основе формализованного метода оценки.

Сопоставление действующей в России «конструкторской системы» создания авиационной техники (АТ) и системы на основе уровней готовности технологий («инновационной системы»), представлено на рис. 1.

Рисунок 1. Соотношение различных систем создания АТ («конструкторской» и «инновационной») (2).
Источник: http://технодоктрина.рф/

Начиная анализ ГЧП, следует прежде всего отметить, что в настоящее время нормативно-правовая база данного института не носит системного характера. Её составляют десятки федеральных законов, документов президентского и правительственного уровня, однако понятийный аппарат ГЧП нигде не закреплен (равно как понятийный аппарат инновационной деятельности), императивы ГЧП не нормативизированы. Отсутствие правовой основы существенно сковывает технологический трансфер.

Проект федерального закона (№ 238827-6) «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» находится на стадии обсуждения и имеет ряд серьёзных замечаний в части, касающейся правового регулирования инвестирования в разработку (и производство) технологий и высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения. Законопроект не распространяется на соглашения о ГЧП при разработке, а также производстве продукции для нужд национальной безопасности.

Законопроект, несмотря на свое очень общее название «Об основах…», имеет узкое целевое назначение – регулирование общественных отношений в сфере развития публичной инфраструктуры Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В предмет правового регулирования законопроекта не входит такое важное направление, как использование института ГЧП при разработке и производстве инновационной продукции гражданского и двойного назначения.

Нормы, определяющие права и обязанности частных партнеров (а также иностранных юридических лиц и юридических лиц с государственным участием), в законопроекте прописаны недостаточно четко. В тексте законопроекта нет перечисления принципов ГЧП, отсутствует классификация видов и форм ГЧП, разрешаемых государством к использованию субъектами общественных отношений.

Законопроект не имеет системной связи с технологическими платформами как механизмами ГЧП, направленными на объединение усилий государства, науки (и бизнеса) в разработке и производстве уникальной продукции в рамках модернизации экономики России.

Для увязки сущности предлагаемой концепции законопроекта с его названием необходимо переформулировать заголовок, например, в виде: «О государственно-частном партнерстве в сфере развития публичной инфраструктуры». Необходимо провести доработку законопроекта в целом.

В интересах формирования целостной системы ГЧП необходимо разработать новый законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» с учетом того, что он должен стать основополагающим документом, регулирующим общественные отношения в области ГЧП. Документом, определяющим основы государственной политики России в этой сфере. Предметом правового регулирования такого закона должны быть общественные отношения, возникающие в ходе осуществления ГЧП в Российской Федерации во всем их многообразии. В законопроекте должны быть раскрыты такие важнейшие категории государственной политики в сфере ГЧП, как: цель государственной политики, государственные интересы, приоритетные направления, принципы и задачи государственной политики. Поскольку обсуждаемый законопроект не должен затрагивать отдельно вопросы правового регулирования ГЧП в сфере ОПК, то целесообразно подготовить и дополнительно принять отдельный федеральный закон «О государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе».

Взаимоувязанные федеральные законы «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», «О государственно-частном партнерстве в сфере развития публичной инфраструктуры» и «О государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе» сформируют целостную и непротиворечивую нормативную правовую базу института ГЧП РФ. Главной стратегической целью ГЧП должно стать привлечение в ОПК длинных денег и управленческого опыта в обмен на конкурентные технологии гражданского и двойного назначения. Подобная стратегия является мировым трендом, поскольку сейчас инвестируют в технологии, а не в производство, обеспечивая не промышленное, а технологическое лидерство.

Комплексный анализ общемировых тенденций научно-технического, технологического и инновационного развития показывает, что продолжительность периода от начала разработки перспективных технологий и материалов до их внедрения и реализации в виде конкретных СТС обычно составляет не менее 10 лет. Более быстрое внедрение инноваций в сложные комплексы и системы (например, воздушные суда) нередко приводит к негативным последствиям. Практика широкого использования «сырых» технологий и производственных процессов приводит к срыву сроков внедрения новой техники, существенно увеличиваются запланированные объемы финансирования НИОКР и производственных работ, обнаруживается несоответствие параметров готовых СТС запланированными техническими заданиями. Последующие вынужденные (и часто весьма затратные) доработки отдельных компонентов приводят к удорожанию серийных образцов в 1,5 – 2, а иногда и более, раз.

Главной причиной сложившейся ситуации является несоблюдение требований по достижению заданных критериев технологической и производственной готовности на различных этапах разработки, конструирования, испытаний и производства СТС.

Анализ мировой практики показывает, что достаточно эффективным инструментом, претендующим на объективность оценок в области технологического развития, является система (концепция, модель) уровней готовности технологий (Technology Readiness Level (TRL) – уровень готовности технологий; УГТ) (3).

В середине 1980-х годов TRL-модель была выбрана Министерством обороны США в качестве основы для координации исследовательских планов и графиков выполнения работ. TRL-модель позволяет научно-исследовательским организациям описывать, разрабатывать и выполнять тестирование разрабатываемых инновационных технологий, обеспечивает основные этапы проведения исследований и структурирует работу ученых, позволяя им эффективно определять тактико-технические характеристики продукта, который будет удовлетворять требованиям военного (и/или гражданского) заказчика.

TRL-модель обеспечивает основу для осуществления поэтапного подхода к исследованиям и разработкам. Она позволяет распределять роли и обязанности между научно-исследовательскими организациями и заказчиком. Переход к каждому следующему УГТ требует проведения экспертизы достигнутых результатов работ, оценки соответствия ключевых характеристик разрабатываемой технологии выбранным показателям технического совершенства с необходимым документированием.

Применение концепции УГТ позволяет снизить влияние человеческого фактора (субъективизма) при оценке готовности технологий для их использования в конкретной технике на основе системы объективных критериев оценки.

Использование TRL-модели позволяет уменьшить вероятность перерасхода средств на программы создания конечной продукции вследствие снижения рисков и технологической неопределенности. Отсутствие необходимых технологий приводит к значительному росту затрат и удлинению сроков выполнения работ по созданию образца. Применение системы УГТ позволяет управлять развитием технологий: оценивать технологии, проводить мониторинг их готовности, контролировать эффективность расходования финансовых (в первую очередь бюджетных) ресурсов.

Преимуществами системы (модели) уровней готовности технологий по сравнению с действующей системой создания НТЗ являются:

• привязка разрабатываемых технологий к системе объективных критериев, определяющих их уровни готовности к коммерческому использованию;
• подтверждение соответствия разрабатываемой технологии определенному УГТ специальным независимым рубежным контролем с помощью качественной или количественной демонстрации, что позволяет применять количественные методы прогноза научно-технического развития;
• четкое структурирование инновационного процесса создания новой конкурентоспособной техники, двойных и гражданских технологий, а также разделение ответственности между государством и бизнесом;
• создание системы государственного управления процессом разработки технологий и создания инновационной техники, включая подсистемы: методологического обеспечения, то есть критериев (качественных и количественных) соответствия определенному УГТ; информационного учета сведений о разрабатываемых технологиях и их уровнях готовности; нормативного обеспечения и т.д.
• снижение рисков создания инновационной техники;
• стимулирование создания не только конкретных образцов техники, ограниченных рамками технического задания, а технологий, имеющих большой коммерческий потенциал вследствие их отработаности и возможности их системной интеграции в самые разные инновационные продукты;
• разработка широкого спектра технологий, формирующего НТЗ для новой продукции различного назначения;
• создание условий для эффективного привлечения частных инвестиций в рамках ГЧП;
• обоснованность и этапность выделения государственного финансирования. Каждый дополнительный финансовый транш должен переводить конкретную технологию на новый уровень её готовности;
• сокращение времени выведения продукции на рынок.

Будучи внедренной, система (модель) оценки УГТ на всех этапах жизненного цикла СТС позволит оптимизировать процесс их создания и эксплуатации, существенно снизить риски невыполнения, предъявляемых к СТС требований. Ведь именно скорость внедрения новых технологий сегодня начинает играть определяющую роль при создании наукоемкого продукта, так как основная конкурентная борьба между компаниями сейчас ведется в сфере организации корпоративных разработок, трансфера в производство результатов научно-технической деятельности.

Со стороны промышленности концепция УГТ должна быть поддержана оценкой уровня производственной готовности (УПГ), см. табл. 1. Оптимальное сочетание УГТ и УПГ должно стать ключевым инструментом управления рисками на всех этапах разработки, моделирования, тестирования, производства, эксплуатации и обеспечения новой конкурентоспособной техники. При этом в условиях стремительного развития научно-технического прогресса больше внимания следует уделять подготовке промышленно-производственной базы, которая должна обеспечить выпуск и дальнейшую модернизацию перспективных рыночно-ориентированных продуктов.

Модель (систему) уровней готовности технологий необходимо «легализовать» путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». В том числе:

1. Статью 2 «Основные понятия…» данного федерального закона необходимо дополнить понятиями «технология» и «уровень готовности технологии».
2. Главу III «Организация и принципы регулирования научной и (или) научно-технической деятельности» необходимо дополнить положениями о «системе оценки уровня готовности технологии», об «организации деятельности по сертификации и лицензированию оценочной деятельности в рамках системы оценки УГТ».
3. Главу IV «Формирование и реализация государственной научно-технической политики» необходимо дополнить положениями о «правилах оценки УГТ», отнеся, возможно, эти функции к ведению Правительства Российской Федерации, которое должно разработать и утвердить соответствующий порядок.

Модель (систему) уровней производственной готовности необходимо «легализовать» путем внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон «О промышленной политике», активно обсуждающийся в настоящее время. В том числе данный законопроект необходимо:

1. дополнить определениями «производственная готовность», «уровень производственной готовности»;
2. дополнить положениями о «системе оценки уровня производственной готовности» и по «организации деятельности по сертификации и лицензированию оценочной деятельности в рамках системы оценки УПГ»;
3. дополнить положениями о «правилах оценки УПГ», отнеся, возможно, эти функции к ведению Правительства Российской Федерации, которое должно разработать и утвердить соответствующий порядок.

В связи с началом применения УТГ и УПГ в авиационной сфере необходимо дополнить Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» соответствующими положениями:

1. Статью 1 «Основные понятия» нужно дополнить определениями: «авиационная технология», «система оценки уровня готовности авиационных технологий», «уровень готовности производства авиационной техники».
2. Статью 2 «Цели государственного регулирования развития авиации» нужно дополнить новой целью: «создание системы оценки уровней готовности авиационных технологий и уровней готовности производства авиационной техники».
3. Статью 4 «Полномочия Правительства Российской Федерации в области развития авиации» нужно дополнить новым полномочием по установлению «порядка оценки уровней готовности авиационных технологий и уровней готовности производства авиационной техники».
4. Статью 5 «Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области развития авиации» нужно дополнить такими новыми полномочиями:
• «организуют сертификацию деятельности по оценке уровней готовности авиационных технологий и уровней готовности производства авиационной техники»;
• «обеспечивают в установленном порядке лицензирование деятельности по оценке уровней готовности авиационных технологий и уровней готовности производства авиационной техники»;
• «осуществляют управление созданием научно-технического и производственно-технологического задела авиастроения на основе системы оценки уровней готовности авиационных технологий и уровней готовности производства авиационной техники».
5. Статью 9 «Государственная поддержка развития авиации» необходимо дополнить положением о том, что «государственная поддержка развития авиации осуществляется путем:
• бюджетного финансирования разработки военных авиационных технологий с уровнями их готовности от 1 до 9 включительно;
• бюджетного финансирования разработки гражданских авиационных технологий с уровнями их готовности от 1 до 6 включительно;
• бюджетного финансирования разработки и внедрения производственных технологий военной авиационной техники с уровнями их готовности от 1 до 10 включительно;
• бюджетного финансирования разработки и внедрения производственных технологий гражданской авиационной техники с уровнями их готовности от 1 до 7 включительно».

В интересах практического применения УГТ и УПГ следует определить порядок подтверждения соответствия конкретной технологии определенному уровню.

Применительно к первому УГТ следует рассмотреть возможность государственной регистрации научных открытий. Подобная мера позволила бы упорядочить изобретательскую деятельность, поднять престиж профессии инженера и ученого, обеспечить базис инновационного развития Российской Федерации.

Авторы:

Сливицкий Б.А.
Источник: http://технодоктрина.рф/

Сливицкий Б.А. - канд. техн. наук, независимый эксперт

Сливицкий А.Б.
Источник: http://технодоктрина.рф/

Сливицкий А.Б. - начальник сектора ГосНИИАС

Список литературы:

1. Путин В.В. Выступление 10 сентября 2014 года на совещании «О разработке проекта государственной программы вооружения на 2016-2025 годы».
2. Алёшин Б.С. О новой концепции организации научных работ // Новости ЦАГИ. 2010. - № 5(85).
3. Скибин В.А., Солонин В.И. Современная методология // Машиностроение. Энциклопедия. Самолеты и вертолеты. Т. IV-21. Авиационные двигатели. Кн.3 / В.А. Скибин, В.И. Солонин, Ю.М. Термис и др.; под ред. В.А. Скибина, Ю.М. Термиса и В.А. Сосунова. – М.: Машиностроение, 2010; Алёшин Б.С. Там же.