Уроки ликвидации сирийской программы по химическому оружию
В конце июня 2014 года успешно закончена беспрецедентная по своему характеру международная операция по вывозу из Сирии компонентов и прекурсоров химического оружия. С территории страны вывезено в общей сложности порядка 1,2 тыс. тонн токсичных химикатов, а еще свыше 100 тонн по согласованию с Организацией по запрещению химического оружия (ОЗХО) было нейтрализовано в местах хранения. Проведена также огромная работа по выводу из строя сирийских предприятий по производству химического оружия. В итоге территория Сирии была освобождена от задекларированного химического оружия. При этом следует напомнить, что накопленные Сирией арсеналы химоружия включали в себя около 1,3 тыс. тонн отравляющих веществ (ОВ) и прекурсоров (нервно-паралитических ОВ, кожно-нарывного горчичного газа и других токсичных химических веществ) и 1,23 тыс. неснаряженных боеприпасов. Власти Сирии задекларировали 23 объекта, связанных с производством и хранением химического оружия.
Ликвидация сирийской программы по химическому оружию была осуществлена в беспрецедентно сжатые сроки и в весьма сложных условиях при ведущей роли Совета Безопасности ООН. Достигнута основная цель усилий мирового сообщества по химдемилитаризации Сирийской Арабской Республики (САР), поставленная резолюцией 2118 Совета Безопасности ООН от 27 сентября 2014 года и решениями Исполнительного совета ОЗХО.
По данным ОЗХО, по состоянию на 7 августа 2014 года были ликвидированы более 70% вывезенных сирийских токсичных химикатов.
Утилизация вывезенных химикатов происходила в международных водах Средиземного моря на американском судне Сарe Ray, оснащенном двумя специальными установками по нейтрализации ОВ (уничтожено 600 тонн химикатов первой категории). Она продолжается на предприятиях химической промышленности ряда стран, в том числе Великобритании, Финляндии и ФРГ, с фирмами которых ОЗХО заключила соответствующие контракты.
Беспрецедентная разоруженческая операция, проведенная в Сирии при ведущей роли СБ ООН в 2013–2014 годах, представляет особый интерес для широкой общественности, обеспокоенной судьбами мира, как пример того, чего можно достигнуть политико-дипломатическими средствами, задействованием возможностей СБ ООН.
К истории вопроса
Ситуация в Сирийской Арабской Республике долгое время находится в фокусе внимания мирового сообщества. Начавшееся весной 2011 года вооруженное противостояние властей и оппозиции Сирии вскоре переросло в затяжную гражданскую войну с тяжелейшими последствиями для сирийского народа и региональной безопасности. Следует подчеркнуть, что главенствующую роль в рядах антиправительственных сил в Сирии закрепили за собой террористические и экстремистские группировки. Произошло наращиванию террористической и экстремистской угрозы в турбулентном регионе Ближнего Востока.
31 августа 2013 года в пригороде Дамаска, Гуте, были использованы отравляющие вещества (ОВ). 16 сентября 2013 года Миссия ООН по расследованию предполагаемых случаев применения химического оружия (ХО) в Сирии представила доклад об инциденте в Гуте, подтвердив информацию о применении зарина и гибели несколько сотен жителей. Однако виновники атаки установлены не были.
Власти САР заявили о своей непричастности к инциденту в Гуте. Тем не менее администрация США, обвинив сирийское правительство в применении отравляющих веществ, заявила о намерении нанести удары по объектам страны. Возникла угроза военного сценария, который был бы катастрофическим для региона и в целом для международных отношений.
В этой острейшей фазе кризиса вокруг Сирии Москва выступила с инициативой, предложив поставить арсенал химического оружия САР под контроль международного сообщества для его последующего уничтожения. При этом Москва предварительно заручилась согласием Дамаска присоединиться к Конвенции 1993 года о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (КЗХО) и применять свои обязательства по этой Конвенции до формального (спустя 30 дней) вступления этого документа в силу для Сирии.
В разговоре президента РФ Владимира Путина и президента США Барака Обамы, состоявшемся 5 сентября 2013 года на полях Санкт-Петербургского саммита «Группы двадцати», Владимир Путин предложил поставить сирийский военно-химический потенциал под международный контроль. В ходе этого разговора между лидерами двух держав была достигнута договоренность совместно разработать предложения по практическому решению проблемы уничтожения сирийского арсенала химического оружия.
Согласованный документ был представлен мировой общественности в Женеве 14 сентября в ходе совместной пресс-конференции министра иностранных дел России Сергея Лаврова с госсекретарем США Джоном Керри по итогам переговоров по проблематике сирийского химоружия.
Россия и Соединенные Штаты договорились, в частности, предпринять совместные шаги в ОЗХО, с тем чтобы эта организация оперативно решала конкретные вопросы уничтожения химических арсеналов САР, определила соответствующие объемы, сроки и процедуры; заручиться поддержкой деятельности ОЗХО со стороны СБ ООН, прежде всего по тем вопросам, которые выходят за пределы компетенции самой ОЗХО. Москва и Вашингтон условились поддержать в СБ ООН решения, которые будут приняты в ОЗХО, разработать дополнительные меры поддержки такой деятельности, отражающие специфику компетенции СБ ООН, прежде всего в части безопасности инспекторов. Они также условились, что любые нарушения процедур ОЗХО, касающиеся арсеналов химоружия САР, будут рассматриваться в СБ ООН и затем приниматься меры, соразмерные ситуации.
В тот же день, 14 сентября 2013 года, Сирия сдала депозитарию – генеральному секретарю ООН – документ о присоединении страны к КЗХО. Одновременно Дамаск заявил, что будет временно применять Конвенцию сразу – до ее формального вступления в силу для Сирии 14 октября.
Новая роль Совета безопасности ООН
Совет Безопасности ООН имеет исключительный статус в современной правовой системе международной безопасности. Это главный орган ООН, мегарегулятор процессов на нашей планете, связанных с поддержанием международного мира и безопасности, незаменимый мировой центр управления глобальной безопасностью.
Одна из целей Совета Безопасности, согласно Уставу ООН, – содействовать установлению и поддержанию международного мира и безопасности с наименьшим отвлечением мировых людских и экономических ресурсов для дела вооружения. В частности, на Совет Безопасности Уставом ООН возложена ответственность за формулирование планов создания системы регулирования вооружений для представления их членам организации (ст. 26 Устава ООН). Однако вопрос о формулировании таких планов оказался законсервирован и до сих пор данное положение Устава ООН не реализовано.
Вместе с тем ход международных событий обусловил необходимость вовлечения этого главного органа ООН в вопросы разоружения и нераспространения, в том числе и на региональном уровне.
В сфере побуждения к разоружению очень многое предоставлено на усмотрение СБ ООН. Это относится и к ликвидации программы Сирии по химическому оружию. По этому вопросу удалось прийти к консенсусу в СБ ООН и наладить конструктивное взаимодействие государств.
В этом случае СБ ООН впервые взял на себя весьма конкретные и важные разоруженческие функции, включая организацию и проведение масштабной международной морской операции по вывозу компонентов и прекурсоров химического оружия из страны, обеспечение безопасности международных инспекторов, проведение мониторинга процесса ликвидации военно-химического потенциала Сирии (в последнем случае совместно с ОЗХО), а также разнообразные меры поддержки деятельности ОЗХО.
В конце сентября 2013 года в рамках СБ ООН удалось выйти на консенсус по указанным вопросам, согласовать подходы к ликвидации арсенала химического оружия САР. Это нашло отражение в оперативно принятой Советом Безопасности 27 сентября 2013 года резолюции 2118 о постановке под международный контроль и ликвидации сирийской программы химического оружия. Текст резолюции основывается на российско-американских договоренностях, достигнутых в Женеве 14 сентября.
Особого внимания заслуживают положения резолюции, касающиеся роли СБ ООН в обеспечении ликвидации сирийской военной химической программы. В частности, предусмотрено предоставление докладов в СБ ООН о ходе реализации принятой резолюции и соответствующих решений ОЗХО.
В резолюции содержатся положения, требующие как от сирийского правительства, так и от всех групп оппозиции в полной мере сотрудничать с ОЗХО и ООН, обеспечивая доступ инспекторов ко всем местам хранения химоружия и связанному с ним персоналу.
Совет Безопасности ООН призвал государства-члены оказывать поддержку, в том числе выделять персонал, предоставлять техническую экспертизу, информацию, оборудование, а также оказывать помощь в виде финансов и других ресурсов, в координации с генеральным директором ОЗХО и генеральным секретарем ООН.
Предусмотрено, что случаи любых нарушений процедур по утилизации химического оружия правительством Сирии или силами оппозиции или его применения той или иной стороной будут рассматриваться Советом Безопасности ООН, и по ним будут приниматься меры, соразмерно тяжести нарушений, на основании Главы VII Устава ООН.
Таким образом, была создана необходимая правовая основа для реализации задачи постановки под международный контроль сирийских арсеналов ОВ и их уничтожения.
В документе намечены также базовые правовые рамки для всеобъемлющего урегулирования сирийского кризиса: «ведомый сирийцами инклюзивный политический процесс», скорейший созыв международной конференции по Сирии (Женева-2), «серьезное и конструктивное участие» в ней всех сирийских сторон. Так что документ помимо ликвидации ОВ служит делу мирного разрешения сирийского кризиса, равно как укреплению режима нераспространения ОМУ в мире и ускорению процесса ликвидации его арсеналов в одном из самых нестабильных регионов на планете.
После принятия резолюции 2118 были предприняты конкретные шаги по имплементации положений документа.
16 октября 2013 года учреждена совместная миссия ООН и ОЗХО в Сирии в целях своевременной и безопасной ликвидации сирийского химоружия во главе со спецкоординатором Сигрид Кааг, подотчетной генсекретарю ООН и гендиректору ОЗХО. Совместная миссия базировалась в Дамаске и на Кипре. В нее вошли примерно 100 человек, представляющих ООН и ОЗХО. В ее задачи вошла практическая работа по содействию вывозу и ликвидации химоружия. Совместной миссии отведена значительная роль в осуществлении задач по имплементации резолюции СБ ООН.
В то время как профильная, техническая работа была поручена ОЗХО, ООН взяла на себя роль, предусматривающую оказание координационной поддержки деятельности ОЗХО в Сирии, обеспечение безопасности в сфере логистики, информационное сопровождение, администрирование, взаимодействие с правительством САР и с группами повстанцев, а также с международными и региональными заинтересованными сторонами.
Секретариат ООН на регулярной основе (ежемесячно) проводил обзор хода осуществления резолюции 2118 и представлял отчеты Совету Безопасности. По состоянию на 25 июля 2014 года Совету Безопасности было представлено 10 докладов по вопросам ликвидации сирийского химического оружия, выведения из строя мощностей по его производству и деятельности совместной миссии ООН и ОЗХО в этой области. Спецкоординатор совместной миссии регулярно отчитывалась перед СБ ООН о ходе операции по химдемилитаризации Сирии.
Уже в октябре 2013 года Сирией был запущен процесс вывода из строя мощностей, использовавшихся в производстве химического оружия. В Дамаске был образован и начал функционировать национальный орган по исполнению положений ОЗХО. Инспекторы ОЗХО опломбировали все склады с химоружием и компонентами для его производства.
В процессе химдемилитаризации в Сирии были выведены из строя все заявленные мощности по производству химического оружия, производственные и иные вспомогательные объекты, предназначенные для подготовки БОВ к применению. Был осуществлен вывоз из прибрежного района Сирии (Латакия) за пределы страны основных запасов ОВ, компонентов и прекурсоров химоружия для последующего уничтожения под контролем ОЗХО.
Реализация этой сложной задачи потребовала самого деятельного участия и предметного содействия со стороны мирового сообщества в русле выполнения положений резолюции СБ ООН 2118. Совету Безопасности удалось заручиться достаточно широкой политической поддержкой в мировом сообществе.
Вклад России
Химдемилитаризация САР осуществлялась при активном содействии государств из различных региональных групп. Россия, США, Великобритания, КНР, Дания, Норвегия, Финляндия, ФРГ, Кипр, Ливан и другие страны оказали помощь САР в ликвидации химического оружия.
Россия предложила Дамаску помощь в ликвидации арсеналов ОВ на сирийской территории и оказание содействия в вывозе химоружия за рубеж, помимо этого, предложив поучаствовать в этой операции финансово. Россия осуществила масштабные поставки спецтехники. За счет внесенных Россией в специальный фонд ООН по Сирии 2 млн долл. совместной миссией ООН–ОЗХО осуществлены другие необходимые закупки для обеспечения транспортной операции.
По поручению ООН российские военные осуществляли руководство по обеспечению безопасности вывоза сирийского химического оружия. Российский атомный ракетный крейсер «Петр Великий» совместно с китайским, датским и норвежским военными кораблями обеспечивал безопасность морской фазы операции по вывозу. Была обеспечена слаженность действий личного состава и техники различных стран.
В сфере безопасности возникали серьезные проблемы. Специалистам ОЗХО пришлось работать в зоне боевых действий впервые со времени основания организации в 1997 году. Бои в Сирии мешали работе экспертов в местах, путь к которым проходит по территориям, подконтрольным повстанцам. Со стороны экстремистов была создана реальная угроза транспортным конвоям.
Тем не менее 23 июня 2014 года из порта Латакия была вывезена последняя партия токсичных химикатов. Это означало, что 100% заявленных сирийских токсичных химикатов были либо уничтожены на месте, либо вывезены из страны для уничтожения. Таким образом, сирийский военно-технический химический потенциал ликвидирован до конца первой половины 2014 года, как это и предусмотрено резолюцией СБ ООН 2118 и решениями Исполнительного совета ОЗХО (крайний срок установлен на 30 июня 2014 года).
Модель работает
Опробование – при непосредственном содействии СБ ООН – модели ускоренного разоружения имеет принципиальное значение, в первую очередь в плане имплементации КЗХО, а также для режимов нераспространения ОМУ в мире, так как дело касается ликвидации крупных арсеналов БОВ в одном из самых нестабильных регионов на земле.
Важно то, что создан прецедент ликвидации ОМУ в государстве при глубоком вовлечении Совета Безопасности ООН в этот процесс. Данный опыт может быть полезен в случае необходимости проведения аналогичной международной операции в стране с проблемным режимом, отличающимся внутренней нестабильностью.
Сирийское химическое разоружение актуализировало вопрос об универсализации КЗХО. САР стала 190-м государством, присоединившимся к КЗХО, но вне Конвенции остаются Египет и Израиль. Сирийский прецедент стал фактором, побуждающим эти страны последовать примеру САР.
Подтверждена незаменимость инструментария СБ ООН. В случае с химическим оружием Сирии Совет Безопасности ООН сумел эффективно отреагировать на применение ОВ в Сирии, что позволило избежать военного сценария, который был бы катастрофическим для региона и в целом для международных отношений.
Принятие резолюции 2118 и ее практическая имплементация важны и в более широком плане: прецедент ликвидации военно-химического потенциала Сирии показал, чего можно добиться политико-дипломатическими средствами, задействованием возможностей СБ ООН в деле поддержания стратегической стабильности в мире. Наработана практика организации многостороннего взаимодействия в интересах разоружения в сфере ОМУ. Это важно для выработки конструктивной модели внешнего содействия региональному разоружению и будущих действий СБ ООН в данной сфере.
Востребованный ресурс легитимного принуждения
Химдемилитаризация Сирии продемонстрировала возможности Совета Безопасности ООН в плане решения сложных вопросов разоружения и безопасности. Подтверждена важность коллективной работы в этом формате. Данный опыт взаимодействия требует творческого развития. Это предполагает соответствующее участие России в повышении роли СБ ООН как незаменимого центра мирового управления глобальной безопасностью.
По сути дела, эффективное использование колоссальных юридических полномочий СБ по принуждению к миру и разоружению может содействовать общему урегулированию сирийского кризиса и других острых вопросов безопасности. Однако для этого требуется консенсус в Совете Безопасности. Важно, чтобы великие державы – постоянные члены СБ в полной мере осознали приоритет задач общей безопасности перед другими интересами и мотивами.
Масштабность и многоаспектность угроз региональной и глобальной стабильности в обозримый период таковы, что со многими вызовами в данной сфере мировое сообщество может справиться только при наращивании и надлежащем использовании потенциала СБ ООН. Отсюда релевантность Совета Безопасности ООН, имеющего значительный ресурс воздействия.
Резкое обострение отношений между Россией, с одной стороны, и США, рядом других стран Запада – с другой, произошедшее в последнее время в связи с украинским кризисом, поставило под угрозу международное сотрудничество по вопросам стратегической стабильности. Противостояние России и Запада чревато срывом их взаимодействия в борьбе с распространением ОМУ и терроризма, а также с другими вызовами региональной и глобальной стабильности. Более трудной задачей стало и задействование прерогатив СБ ООН.
Между тем логика развития ситуации в мире требует наращивания его потенциала, более основательного вовлечения Совета Безопасности ООН в работу по контролю над вооружениями и пресечению распространенческой, террористической и иной противоправной деятельности, подрывающей региональную и глобальную стабильность.
Ответственным силам в составе мирового сообщества предстоит немало поработать, чтобы восстановить высокую динамику взаимодействия в рамках многосторонних форматов, в том числе в Совете Безопасности ООН.
Преодоление стагнации в деле контроля над вооружениями, прорыв великих держав к стратегическому партнерству в интересах общей безопасности зависят от их способности прекратить бессмысленное противостояние, придерживаться единообразно понимаемых принципов мироустройства полицентричного мира, в полной мере осознать приоритет задач общей безопасности перед другими интересами и мотивами.
Императивы многостороннего взаимодействия в рамках Совета Безопасности ООН на этом направлении (в том числе его приоритетность во внешней политике Российской Федерации) будут возрастать по мере расширения спектра угроз и вызовов стабильности мирового сообщества и необходимости противостоять им коллективными усилиями.
Кстати, в обновленной Концепции внешней политики РФ в качестве одной из основных целей внешнеполитических усилий обозначено активное продвижение курса на всемерное укрепление международного мира, всеобщей безопасности и стабильности «при центральной координирующей роли ООН, как основной организации, регулирующей международные отношения».
Скорее всего СБ ООН будет востребован не только как инструмент решения проблем стратегической стабильности политико-дипломатическими средствами, но и как авторитетный легитимный инструмент принуждения к миру, разоружению и нераспространению, в том числе для пресечения доступа террористов к ОМУ.
Для устранения возникающих и усиливающихся угроз международной стабильности необходимо эффективное задействование инструментария СБ. Требуется консенсус, качественно новый уровень дипломатического взаимодействия в Совете Безопасности, прежде всего великих держав – постоянных членов совета.
С учетом отмеченных выше тенденций необходимо вновь рассмотреть вопросы укрепления силовой составляющей ООН. Их решение важно для обеспечения адекватного реагирования СБ ООН на существующие и ожидаемые вызовы в сфере поддержания стратегической стабильности в полицентричном мире.
В последние годы ряд стран, в том числе Россия, а также генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун высказывались в ООН в пользу совершенствования совбезовского механизма, повышения эффективности опирающейся на международное право многосторонней дипломатии принуждения.
Необходим импульс для продвижения в этом направлении. Положения, касающиеся укрепления центральной координирующей роли СБ ООН в управлении международной безопасностью и регулировании вооружений, уместно включить в формируемую в рамках ООН глобальную стратегию развития на период после 2015 года и направить на их реализацию основные дипломатические усилия.
Справка «НВО»
Организация по запрещению химического оружия – ОЗХО – создана в целях полной ликвидации химического оружия во всем мире. Основная задача этой международной межправительственной организации (ММПО) заключается в проверке уничтожения всего имеющегося химического оружия и принятии мер, направленных на обеспечение того, чтобы химическое оружие больше не производилось. ОЗХО тесно сотрудничало с ООН по вопросам ликвидации программы САР по химическому оружию. ОЗХО выработала план ликвидации сирийских арсеналов химического оружия, поддержанный Советом Безопасности ООН (в том числе план вывоза компонентов ХО из Сирии и их последующего уничтожения).
Александр Николаевич Калядин – доктор исторических наук, главный научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН
