Независимая комиссия раскритиковала "Четырехлетний обзор оборонной политики" 2014 года
Весной этого года министр обороны США в соответствии с требованиями федерального законодательства выпустил очередной программный документ – «Четырехлетний обзор оборонной политики» (ЧООП) 2014 (см. «НВО» от 21.03.14), который он по закону обязан периодически представлять на рассмотрение президента и Конгресса. А в конце июля независимая комиссия, составленная из специалистов Пентагона и Конгресса, опубликовала доклад, в котором подвергла критике многие из министерских положений, и прежде всего планы по сокращению численности вооруженных сил, и дала определенные рекомендации главе Пентагона и Конгрессу по корректировке основных направлений военного строительства.
В отличие от ЧООП 2014, в котором в основном рассматривались бюджетные ограничения Пентагону, не совсем четко формулировались требования к обеспечению национальной безопасности США в ближайшем будущем, не в должной мере рассматривались существующие и реально возникающие угрозы Америке, а также стратегические положения, в соответствии с которыми ВС должны действовать и развиваться. В докладе комиссии подробно оценивалась стратегия МО, рассматривались будущие угрозы, структура войск и потребность в ресурсах, необходимых для успешного решения всех задач ВС, в соответствии с положениями военной стратегии.
Как отмечается в докладе, ни одна страна не может планировать свое военное строительство, если ее руководство не знает, что и почему ее ВС должны защищать.
Направления деятельности Белого дома и Пентагона
После Второй мировой войны руководители США осознали, что нарушение глобального порядка на планете может привести к мировой ядерной войне, которая уничтожит все живое. Это стало причиной установления мирового порядка, в рамках которого США, располагая высоким экономическим, дипломатическим и военным потенциалом, взяли на себя роль лидера в мире. В новых условиях, говорится в докладе, защищая свои экономические интересы и безопасность, а также безопасность и интересы своих союзников, Вашингтон стал активно участвовать во всех мировых событиях, сводя к минимуму опасность возникновения новой мировой войны и распространение коммунистической идеологии.
По убеждению членов комиссии, в настоящее время существует пять направлений деятельности Белого дома и Пентагона, которые должны обеспечить выполнение обязательств США перед мировым сообществом.
Прежде всего США должны неукоснительно придерживаться стратегии, направленной на обеспечение сокращения, предотвращения и, в случае необходимости, ликвидации угроз государству, до того, как они начнут неуклонно возрастать. В условиях глобальной зависимости государств друг от друга, повышения активности транснациональных террористических группировок и возрастания вероятности появления у различных стран и негосударственных группировок ОМУ, а также расширения их возможностей по ведению кибернетических войн действия США по противодействию этим угрозам становятся крайне актуальны.
Экономическое процветание США и их национальная безопасность в значительной мере определяются гарантированным и свободным доступом в сухопутное, морское, воздушное, космическое и кибернетическое пространства. Кроме того, Америка должна иметь открытый доступ в регионы Западной и Юго-Восточной Азии, Европы и Ближнего Востока, поскольку угрозы безопасности мирного населения расположенных там государств постоянно возрастают, а возможность мирного разрешения возникающих там конфликтов становится все менее вероятной.
Следующим актуальным направлением деятельности Белого дома и Пентагона является эффективное поддержание возможной стабильности в основных регионах мира. В настоящее время США не могут изолироваться от зарубежных конфликтов, которые угрожают их национальным интересам и интересам их союзников. Мир и стабильность в государствах, расположенных в этих областях, в значительной мере определяют безопасность и экономическое развитие Америки. США являются военной державой, которая вовсе не намерена захватывать или порабощать другие государства. Передовое присутствие воинских формирований Пентагона в этих регионах и выполнение обязательств Вашингтона перед союзниками в значительной мере снижают гонку вооружений и существенно препятствуют возникновению разрушительных последствий военного соперничества расположенных там государств. При отсутствии лидирующего влияния Вашингтона, подчеркивают составители доклада, возникает большая вероятность того, что в различных районах мира, особенно в Евразии, возрастет нестабильность ситуации, которая будет негативно влиять на торговлю и инвестиции США, а рост противостояний различных стран может стать крайне опасным для Америки.
Еще одним важным направлением, которое считают нужным реализовать Белый дом и военное ведомство, является установление и поддержание мирового порядка, обеспечивающего соблюдение национальных интересов, демократических и социальных ценностей США. Американские граждане получают большие преимущества от ситуации в мире, которую после Второй мировой войны помог создать Вашингтон и поддержание которой он обеспечивает по настоящее время. Как отмечалось выше, сохранение такой ситуации требует поддержания лидирующего положения Америки и ее непосредственного участия в решении всех международных проблем. При этом в сохранении существующего мирового порядка самую активную роль должно играть МО США.
К последнему направлению, выполнение которого должно обеспечить федеральное правительство, и в определенной мере МО, эксперты отнесли борьбу с эпидемиями, с последствиями стихийных бедствий и защиту окружающей среды. Все это ведет к росту масштабов миграции населения, что существенно влияет на внутреннюю обстановку в различных странах. Хотя борьба с этими бедствиями не является прерогативой военного ведомства, возможности Пентагона позволяют ему непосредственно участвовать в ликвидации последствий указанных проблем.
Все перечисленные задачи Пентагон решает самыми различными способами. Но основными инструментами, с помощью которых США ликвидируют проблемы своей национальной безопасности и обеспечивают свою лидирующую роль в мире, является создание широкой сети международных союзов, таких как НАТО, и заключение двусторонних договоров с такими странами, как Южная Корея, Япония, Австралия, Тайвань и Филиппины. Кроме того, МО Америки поддерживает не формальные, но очень разносторонние и достаточно глубокие отношения с Израилем и странами Персидского залива.
Для Вашингтона очень важно поддержание в работоспособном состоянии и укрепление этих союзов и международного партнерства, включая сотрудничество в военной сфере. Поэтому Белый дом должен укреплять формирования Пентагона и вооруженные контингенты других силовых ведомств, чтобы обеспечить надежную защиту своих союзников и партнеров и поддерживать либеральный мировой порядок. Члены комиссии выразили полное согласие с тем, что союзники и партнеры Америки должны играть большую роль в этом процессе. Однако вероятность того, что они могут начать проводить такую политику, определяется тем, насколько убедительно США продемонстрируют свое желание и способность выполнять взятые на себя обязательства.
Во все времена в США звучали призывы к сокращению численности ВС. После окончания холодной войны этот вопрос стал еще более актуален для американской общественности, особенно в связи с ростом воинских контингентов, участвовавших в войнах в Ираке и Афганистане. Сегодня значительная часть американцев полагают, что США могут мирным путем разрешить многие конфликты и снять с себя груз ответственности по глобальному сохранению мира. Однако авторы доклада категорически не согласны с такой позицией. Они считают, что на современном этапе глобальное лидерство США и их обязательства перед другими странами более необходимы, чем до сих пор, и что только стабильная обстановка на планете соответствует национальным интересам Америки.
Эксперты выразили полное согласие с заключением, которое было сделано независимой комиссией, рассматривавшей ЧООП 2010 года. Члены предыдущей комиссии заявили, что в течение последних 20 лет у США не было оснований для отказа от роли мирового лидера, которая обеспечивала надежную защиту их национальных интересов. Такая позиция была очень важна для защиты Америки от внешних угроз, а отказ Белого дома от участия в разрешении различных конфликтов может привести только к росту нестабильности в мире и появлению непосредственных угроз США. Вашингтон, обеспечивающий защиту своих национальных интересов, не может игнорировать эти конфликты и делать вид, что они могут разрешиться сами собой.
Стратегическая и оперативная обстановка в мире
Члены независимой комиссии полагают, что в течение двух ближайших десятилетий число угроз США и мировой системе будет только возрастать. Это потребует ряда ответных мер, которые существенно изменят структуру системы обеспечения международной безопасности и в значительной мере улучшат защищенность Америки. Возникновение новых центров силы в различных государствах, растущая мощь азиатских стран, падение демографических показателей развивающихся стран, их урбанизация и повышение среднего возраста их населения, а также быстрая трансформация всемирных энергетических рынков и активное появление перспективных технологий у различных государств и неправительственных группировок являются серьезным источником будущей нестабильности мира. Давление этих факторов на международное сообщество будет возрастать, а барьеры противодействия использованию различными странами и негосударственными силовыми группировками современных средств насилия будут только уменьшаться. Составители доклада указали, что постоянная угроза со стороны Аль-Каиды, ее сторонников и других подобных террористических группировок в значительной мере определяется упрощением условий их функционирования, связанным с вооруженными конфликтами в различных странах.
США, их союзники и партнеры должны оказывать противодействие государствам, которые угрожают безопасности и стабильности в контролируемых ими регионах. Китай, Россия, Северная Корея и Иран по-своему, но вполне реально угрожают региональной стабильности и вынуждают США планировать необходимые меры по снижению их активности в области возможной дестабилизации международной обстановки.
Составители доклада выразили свою озабоченность тем, что темпы роста угроз национальной безопасности и региональные вызовы представляют большую опасность в оперативном плане, чем считают плановые органы МО, и вполне вероятно, что эти угрозы со временем станут более масштабными и сложными для войск, которые должны им противодействовать. Они отметили, что контингентов объединенных ВС, которые в соответствии с положениями ЧООП 2014 должны обеспечить решение этих задач, может оказаться недостаточно. Они будут не способны справиться с риском поражения в этой сфере, и поэтому эти силы необходимо наращивать, делать более боеготовыми и более боеспособными в противостоянии самым различным угрозам.
Специалисты считают, что указанные мировые тенденции и вызовы национальной безопасности США заслуживают значительно большего внимания со стороны политиков и лидеров силовых структур. Продолжающееся распространение высокоточного оружия, БЛА и полностью автономных систем вооружений, формирование высокотехнологичных кибернетических систем и появление средств уничтожения космических объектов, а также распространение ОМУ в настоящее время крайне опасно для ВС Америки. Эти технологии позволят региональным государствам повысить риски США, их союзников и партнеров при решении задач обеспечения национальной безопасности, а также дадут возможность небольшим террористическим группам и индивидуальным террористам совершать насилие и наносить разрушающие удары по странам, которые они считают своими врагами.
Значительное повышение объемов добычи нефти и природного газа в США в ближайшие 10 лет могут сделать их в высшей степени конкурентоспособным поставщиком углеводородов. К 2030 году Америка станет глобальным поставщиком энергетических ресурсов. По этой причине ВС США будут должны обеспечивать безопасность и непрерывность функционирования американских средств транспортировки энергетических ресурсов как внутри регионов, так и между ними и препятствовать любым агрессивным действиям, направленным на прерывание процессов транспортировки углеводородов любому из заинтересованных союзников и партнеров Америки.
По мере роста военного потенциала развивающихся стран и перераспределения в глобальном масштабе центров силы США и их европейские союзники могут потерять свое дипломатическое, экономическое и военное влияние на мировой арене, и оно переместится в страны Азии и Тихоокеанского бассейна. Защита жизненно важных интересов Америки и сохранение ее важнейших союзов в Северо-Западной Азии на фоне роста конкуренции со стороны региональных сил потребуют от США разработки новых подходов к обеспечению совей безопасности и расширения возможностей своих ВС.
Различные демографические и экологические факторы, включая глобальный рост населения и изменение климатических условий, приведут к росту напряженности между государствами и возникновению внутренних противоречий их населения в борьбе за продовольствие и водные ресурсы, а также за полезные ископаемые. Такие конфликты наиболее вероятны в Африке и на Ближнем Востоке.
В ближайшее десятилетие и в более отдаленном периоде количество городского населения в странах мира будет продолжать расти. Сегодня в городах проживает около 50% населения земли. По данным Национального совета по разведке, к 2030 году число горожан возрастет до 60%. Преимущественная часть городских жителей будет проживать в морских и океанских прибрежных районах. Однако городские районы будут не единственным местом сражений их жителей за воду и продукты питания. Поэтому Пентагону придется планировать операции по разрешению подобных конфликтов не только в городах и пригородах, но и в любых других районах различных стран.
Указанные и ряд других тенденций развития ситуации в мире будут влиять на изменение внешних условий обеспечения безопасности США, которые станут меняться очень быстро и значительно более динамично, чем себе представляют руководители американских силовых структур. Как считают авторы доклада, эти изменения затронут и те регионы, в которых мероприятия по обеспечению безопасности Америки имеют ясную форму и строго определяются планами по поддержанию в ближайшем будущем необходимой численности, структуры и боевых возможностей объединенных сил.
Палитра угроз и задач Пентагона
Как утверждают специалисты комиссии, в настоящее время руководство США и лидеры военного ведомства не принимает во внимание многие из региональных угроз, которые должны фигурировать в военных планах и предусматривать все необходимые меры по развитию войск, способных защищать интересы Америки, ее союзников и партнеров. В докладе подробно рассмотрены угрозы национальной безопасности и интересам Америки, ее союзникам и партнерам, исходящие от различных стран, включая Китай, страны Корейского полуострова, Северной Африки, Ближнего Востока, а также Россию. В докладе перечислены меры, которые должно предпринять военное ведомство, чтобы обеспечить поддержание стабильной обстановки в мире и предотвратить вооруженные конфликты.
Баланс сил в западной части Тихого океана сегодня изменяется не в пользу США. Составители доклада полагают, что быстрая модернизация НОАК создает для ВС США существенные трудности, связанные с необходимостью повышения боевого потенциала войск, пересмотра стратегических и оперативных планов и модернизации своих вооруженных сил. В докладе комиссии подчеркнуто, что сокращение военного бюджета в данном случае должно быть категорически запрещено, поскольку Америке нужно только наращивать свои боевые возможности в этом регионе, так как они дали обязательства защищать своих союзников и партнеров. Они должны также обеспечивать свободный проход своих судов и кораблей в этой части Тихого океана. Финансовые ограничения, считают авторы доклада, не должны замедлять развитие военно-воздушных и морских сил США в той части планеты.
В соответствии с угрозами, исходящими от Китая, активность которого в развитии своих ВС постоянно возрастает, МО США, по заключению экспертов, необходимо разрабатывать новые концепции и боевые возможности по противодействию китайской стратегии в предотвращении доступа к определенным областям КНР и разработать все необходимые формы и методы для противодействия этой стратегии. Пентагону, как полагают авторы доклада, необходимо развивать средства дальнего нападения, способные преодолевать самые современные системы ПВО и ПРО, а также системы и средства ведения боевых действий на сухопутных, воздушных и морских ТВД в самых сложных условиях. Это, по всей вероятности, потребует новых капитальных вложений в создание наступательных и оборонительных систем и средств, а также разработки новых концепций проведения операций современными объединенными силами на более глубоких оперативных направлениях. На практике существуют более экономичные методы, которые могут заставить китайскую армию тратить более значительные средства при эскалации любых вооруженных конфликтов. К ним относятся существенное укрепление тихоокеанской инфраструктуры США, часть расходов на которую должны оплатить союзники США в этом регионе. Пентагону необходимо создать дистанционные системы дальнего противодействия, основанные на целенаправленной канализации электрической энергии, а также модернизировать кибернетические вооружения, которые позволят противодействовать системам и средствам, с помощью которых Китай реализует свою стратегию A2AD. Минобороны также необходимо рассмотреть возможность создания крылатых ракет наземного базирования дальнего радиуса действия и баллистических ракет, пусковые установки которых в значительных количествах могут быть установлены на наиболее опасных направлениях ударов с китайской стороны. Это также может быть реализовано в сотрудничестве с региональными союзниками США.
Существуют и другие асимметричные меры, которые мог бы предпринять Пентагон, чтобы увеличить свои наступательные возможности. Сюда относится повышение темпов реализации программы создания автономных подводных аппаратов, которые станут дополнительным средством сбора разведывательной информации.
Для борьбы с Китаем МО должно не только наращивать свой военный потенциал в Азиатско-Тихоокеанском регионе, но и развивать и укреплять взаимодействие со своими союзниками и партнерами. Оно должно развивать их военно-воздушные и военно-морские войска, снабдить их надежными системами разведки, наблюдения и навигации, особенно военно-морского назначения, а также выделить им ассигнования, необходимые для разработки и внедрения военных технологий следующего поколения, совместимых с технологиями ВС США.
Составители доклада утверждают, что недавнее присоединение Крыма к России и непрерывные попытки Кремля дестабилизировать обстановку в Украине являются свидетельством того, что Москва для защиты своих интересов готова использовать силу и другие методы принуждения различных государств, включая даже те формы воздействия на своих контрагентов, которые являются прямым нарушением международного права. При этом Россия как европейская держава совершенно отчетливо продемонстрировала свою силу и слабость. По мнению авторов доклада, сегодня стало совершенно очевидно, что Россия представляет значительно большую угрозу для мирового сообщества, чем это было еще 10 лет назад. Свидетельством этому является крушение малазийского «Боинга» над территорией Украины, в уничтожении которого якобы принимали украинские сторонники Москвы, и непрерывные попытки российского правительства дестабилизировать обстановку на юго-востоке Украины. В связи с этим США больше не могут считать, что страны Европы сегодня в состоянии самостоятельно обеспечить безопасность своего региона и должным образом поддерживать стабильную обстановку а мире. В связи с этим Европа требует большего внимания со стороны США и должна стать одним из высших приоритетов в стратегических и оперативных планах Пентагона. Однако специалисты не указали, что конкретно должно предпринять МО по укреплению своего военного потенциала для противодействия ВС РФ, или оставили это под секретом.
В остальных регионах, рассмотренных комиссией с точки зрения исходящих из них угроз дестабилизации мировой обстановки, по мнению ее членов, должно постоянно проводиться наращивание боевого потенциала США и обеспечение передового базирования американских и союзнических воинских контингентов, способных предотвращать возникающие конфликты и бороться с растущим мировым терроризмом.
Общие заключения и рекомендации экспертов
Члены независимой комиссии категорически утверждают, что военный бюджет не должен использоваться для решения задачи сокращения федеральных финансовых расходов и погашения задолженности Белого дома. Они рекомендуют немедленное прекращение действующего секвестра. Многие администраторы и политики полагают, что сокращение федерального бюджета, принятие в 2010 году Закона «О контроле бюджета» (Budget Control Act – BCA) и внедрение правил секвестра привели к значительному сокращению вложения средств в обеспечение готовности войск и в обеспечение их настоящих и будущих боевых возможностей, которые поставили под вопрос твердое намерение США обеспечивать защиту их союзников и партнеров. Авторы доклада утверждают, что в соответствии с выполнением требований секвестра 2013 финансового года ВС США уже реально испытывают существенное снижение уровня боевой готовности войск. Если в 2016 финансовом году секвестр не будет отменен, то войска Пентагона станут бесполезной и, по выражению авторов доклада, «полой силой», то есть не смогут обеспечить решение стоящих перед ними задач.
С окончанием холодной войны строительство ВС США ведется, исходя из постулата обеспечения возможности одновременного ведения двух войн, что в наибольшей мере соответствует действительности в связи с ростом внешних угроз. Эту концепцию администрация президента Обамы не совсем четко изложила в ЧООП 2014. Там говорится, что ВС США должны нанести поражение «региональному противнику в крупномасштабной многоэтапной войне и не дать возможности агрессору в другом регионе решить свои задачи в связи с его огромными затратами на ведение боевых действий». При этом не ставится задача полного уничтожения второй нападающей стороны. Однако специалисты комиссии считают, что в действительности в ЧООП 2014 говорится о такой численности войск, которые в полном масштабе способны вести только одну войну и лишь частично противодействовать второму противнику путем создания некоторых условий для существенного увеличения стоимости боевых действий, которые нападающий просто не может себе позволить. Вероятность одновременного участия ВС США в нескольких конфликтах требует увеличения численности войск. Поэтому структура ВС в будущем должна строиться на основе положения о их способности одновременного ведения именно двух войн, а не одной и каких-то дополнительных боевых действий, которые не являются войной в полном смысле этого слова.
Комиссия с полным основанием утверждает, что численность ВС США, предельные значения которых сформулированы в ЧООП 2014, является явно недостаточной для решения всех проблем обеспечения национальной безопасности Америки. Как говорится в докладе, специалисты комиссии не могут привести конкретные данные о необходимом размере американских войск, но в качестве объективной начальной точки для проведения оценок она использовала материалы «Обзора состояния ВС» (Bottom-Up Review BUR), опубликованного в октябре 1993 года. В этом обзоре дается подробный анализ численности войск, необходимых для одновременного ведения ВС США двух войн на различных ТВД. Члены комиссии считают, что сегодняшняя численность войск слишком мала, чтобы Пентагон был способен решать все стоящие перед ним задачи. А сформулированные сегодня в ЧООН 2014 размеры войск в ближайшем будущем будут значительно меньше численности войск, установленной в 1993 году, которые действовали сразу же после окончания холодной войны и в последующий период относительно спокойной международной обстановки. Современные сокращенные ВС будут просто не способны к обеспечению защиты Америки и ее национальных интересов.
Администрация Белого дома в связи с необходимостью введения бюджетных ограничений утверждает, что боевые подразделения ВС с меньшей численностью личного состава и более совершенными вооружениями способны действовать так же эффективно и решать все стоящие перед ними задачи, как и войска большей численности. Члены комиссии полностью не согласны с подобным утверждением. В настоящее время США обеспечивают свое постоянное военное присутствие в глобальном масштабе. Для этого необходима определенная структура войск, и даже самые перспективные технологии не способны восполнить недостаток военных специалистов. Технологическое превосходство американских войск с каждым годом становится все меньше. И полагаться на то, что оно сможет возместить недостаточность военнослужащих, крайне опасно.
В связи с тем, что члены комиссии не имели возможности провести полный анализ структуры ВС, они привели только условные цифры ассигнований, необходимых Пентагону в ближайшее время, и численности его войск. Комиссия рекомендовала президенту вернутся к показателям, сформулированным в запросе МО на 2012 финансовый год, поскольку в нем указан тот минимум средств, который необходим для того, чтобы обеспечить стабильное состояние ВС США. В 2012 финансовом году Пентагон запрашивал на свои нужды 584 млрд долл., а в 2015-м эта цифра уже упала до 496 млрд.
В заключительной части доклада его авторы рекомендовали законодателям в полном объеме финансировать МО. Они заявили, что искусственно заниженные объемы ассигнований МО и секвестр уже нанесли огромный ущерб вооруженным силам, который с годами только будет возрастать. Эксперты призвали парламентариев выделять все необходимые средства, запрашиваемые Пентагоном.
Они призвали Белый дом и Пентагон пересмотреть ЧООП 2014 и включить в него данные о текущем состоянии ВС и требования, которые будут предъявляться к ним в ближайшем будущем, а также ряд положений, сформулированных в докладе комиссии. Кроме того, эксперты предложили МО провести тщательный анализ состояния войск и их способности одновременно участвовать в двух войнах и представить законодателям данные о численности войск, необходимых для решения этой задачи. Эксперты также считают, что МО через бюджетную заявку на 2016 финансовый год или специальным документом должно сообщить Конгрессу об ассигнованиях, необходимых для укомплектования войск личным составом такой численности, которая позволит Пентагону решать все стоящие перед ним задачи.
Доклад независимой комиссии заканчивается словами, что «он является предупреждением Конгрессу об отчаянном состоянии вооруженных сил» и что «Конгресс должен начать действовать до того, как ВС не смогут больше гарантировать национальную безопасность США».
Владимир Иванов
