Эволюция взглядов американского руководства на реформирование ВС США после холодной войны
К концу 80-х годов прошлого века стало очевидно, что эпоха холодной войны уходит в прошлое и ей на смену идет «неопределенное будущее», чреватое новыми вызовами, требующими адекватных средств и методов для реагирования на них.
Импульсы к преобразованиям
В США наиболее продвинутые специалисты и аналитики загодя инициировали обсуждение проблем будущего мироустройства и места в нем вооруженных сил (ВС), естественным образом реорганизованных для своевременной реакции на различного рода «чрезвычайные ситуации». Видный американский исследователь в области военных реформ Лоуренс Корб полагает, что импульсом к дискуссии о срочной реорганизации ВС США под новые вызовы явилась в том числе статья под названием «Изменяющееся лицо войны: в преддверии четвертого поколения», опубликованная в октябре 1989 года в ведомственном издании американской морской пехоты «Марин кор газетт» известным «реформатором» Уильямом Линдом совместно с тремя офицерами морской пехоты (МП) США.
Суть исследования сводилась к анализу характерных черт военного противоборства, в том числе за последние два столетия, которые дали основание авторам провести классификацию войн данного периода военной истории и разделить их на три «поколения»: войны «преднаполеоновского» периода, войны периода 1805–1939 годов и войны периода c 1939 года по настоящее (конец 80-х годов) время. Особо не останавливаясь на «преднаполеоновском периоде», авторы подчеркивали: если на втором этапе особенностью противоборства на поле боя была «массовость» войск и фактор «позиционности», то третий этап характеризовался огневой мощью и мобильностью войск. При этом делался вывод о том, что противник терпел сокрушительное поражение тогда, когда против него применялись «стратегемы» (уловки, находки) следующего поколения войн. Теперь же, полагали авторы, отчетливо проявились признаки войн следующего, четвертого поколения: неопределенность состояния войны и мира, «размытость» условий вступления сторон в фазу противоборства на поле боя; нелинейность столкновений, нечеткость полей битв и фронтов; охват боевыми действиями территорий противников одновременно на всю глубину; стирание различий между фронтом и тылом; участие в противоборстве одновременно военных и гражданских структур. С этими отличительными чертами войн будущего в принципе было согласно большинство американских специалистов в области военного строительства, в связи с чем и было инициировано рассмотрение предложений относительно реформирования ВС США, базируясь на исходных посылках подготовки к войнам четвертого поколения. В конечном итоге в начале января 1991 года в Конгресс был официально направлен проект реорганизации ВС под требования новой эпохи под названием «Базовые силы», подготовленный председателем Комитета начальников штабов (КНШ) Колином Пауэллом и офицерами его Объединенного штаба, одобренный администрацией Белого дома.
Предвидение Пауэлла
Генерал Пауэлл, в конце 80-х годов занимая должность советника президента США Рональда Рейгана по вопросам национальной безопасности, уже тогда предвидел, что с грядущим резким потеплением международной обстановки с неизбежностью встанет вопрос о сокращении национальных ВС, к реагированию на который надо быть готовыми заранее, в связи с чем он подготовил тезисы предложений, позже приобретшие форму проекта.
Пауэлл был согласен с тем, что ВС размеров периода холодной войны теперь не будут востребованы. При этом «смотрящий за горизонт» генерал считал неприемлемым превращение ВС лишь в инструмент «миротворчества», в нечто типа «армии спасения». Пауэлл учитывал и факт превалирования в Конгрессе демократов, которые резко критиковали безудержное наращивание рейгановской администрацией военного потенциала, что с неизбежностью должно привести к выдвижению различных, в том числе радикальных планов сокращения ВС. Консервативно же настроенные гражданские начальники Пауэлла, такие как министр обороны Дик Чейни, его заместитель Пол Вулфивиц, советник президента по вопросам нацбезопасности Брент Скаукрофт, не были склонны доверять прогнозам относительно резкого снижения угрозы США в ближайшей перспективе и ориентировали Пауэлла на сокращение военного бюджета не более чем на 10% в течение 1990–1995 годов. Генерал в угоду своим боссам представил график сокращений на 5% каждый год в этот же временной интервал. В соответствии с данным планом предусматривалось сократить личный состав ВС с 3,3 млн военнослужащих (2,1 – в регулярных войсках и 1,2 – в нацгвардии и резерве) до 2,5 млн (1,6 – регулярные войска и 0,9 – нацгвардия и резерв).
Разработанный Пауэллом по указанию его начальников проект подразумевал обладание ВС способности ведения военных действий без опоры на союзников с противником в лице государств, которые теперь стали обозначаться термином «страны-изгои». Эта концепция предусматривала возможность участия США в двух крупных региональных конфликтах, происходящих одновременно (чуть позже – почти одновременно). При этом предполагалось, что для одержания победы в кризисных регионах, таких, например, как Корейский полуостров или зона Персидского залива, будет достаточно группировок по 400 тыс. военнослужащих в каждой, даже если на помощь не придут союзники. К тому же Пауэллом и его командой было выдвинуто жесткое положение, в соответствии с которым войска могут быть привлечены к боевым действиям только тогда, когда, во-первых, политические цели ясны и безупречны, во-вторых, руководство страны готово применить ВС быстро и решительно и, в-третьих, войска должны быть выведены из зоны боевых действий немедленно после достижения поставленной перед ними цели. Данное положение обусловливалось неоднократными провалами американских ВС, как, например, во Вьетнаме (1962–1972) или Ливане (1982–1983), где изначально не были ясны цели политического руководства, как и не были поставлены перед войсками четкие задачи. Позже положение обрекло форму так называемой Доктрины Пауэлла.
Проект реорганизации ВС США, разработанный генералом Пауэллом и его командой, к удовлетворению военно-промышленного комплекса (ВПК), не предусматривал отказа от создания и модернизации ключевых проектов вооружений и военной техники (ВВТ) времен холодной войны. Между тем было очевидно, что дорогостоящие проекты явно излишни в условиях роспуска Варшавского Договора и дезорганизации СССР. К тому же из-за их дороговизны не было возможности при заложенных сокращениях на закупки в 25% менять ВВТ в войсках по принципу «один на один».
Победа США и их союзников в разразившейся в 1991 году войне в зоне Персидского залива над относительно слабым противником в лице саддамовского Ирака, по мнению многих критически настроенных американских специалистов, сыграла злую шутку с планами тех «реформаторов», которые хотели реальных преобразований ВС США, а теперь были вынуждены временно «отойти на задний план» на фоне громогласных заявлений консерваторов, провозгласивших «успех военной реформы республиканской администрации Буша-старшего», правильность которой якобы была доказана в «Аравийских песках».
Новые подходы
Между тем эта «победа» не принесла ожидавшихся дивидендов республиканцам, которых их оппоненты обвинили в «непродуманных и баснословных тратах денежных средств на военные нужды» и вообще «неумении экономить». Вследствие этих и, разумеется, других причин республиканцев ждал проигрыш на очередных президентских выборах.
Выдвинутый новым президентом США Биллом Клинтоном на пост министра обороны Лес Эспин предложил очередной проект преобразований в военной сфере. Занимая пост председателя комитета по делам вооруженных сил в Палате представителей еще при прежней, бушевской администрации, Эспин нещадно критиковал республиканцев за половинчатость их шагов. Квинтэссенцией предложенного им проекта, получившего название «Обзор снизу доверху», или официально «Обзор состояния и развития ВС США на перспективу», являлась мысль о том, что, если американское руководство реально планирует получить выгоду от потраченных на противоборство с СССР более чем 10 трлн долл., ему следует немедленно заняться кардинальными преобразованиями в ВС. В соответствии с его проектом, представленным в начале 1992 года, следовало сформировать совершенно иные ВС, сэкономив в период 1993–1997 финансовых годов громадную сумму в 231 млрд долл. Проект был одобрен и формально получил санкцию на претворение в жизнь.
Эспин, а вскоре и сменивший его на посту министра Уильям Перри рьяно взялись за дело, но преуспели мало. В частности, Лоуренс Корб охарактеризовал проект демократов «обзором снизу доверху только на словах». Впрочем, иначе и быть не могло – генерал Пауэлл оставался председателем КНШ и любыми способами «торпедировал» инициативы Эспина–Перри. Клинтон же, потерявший авторитет среди военной верхушки из-за своей позиции по навязыванию разрешения для геев служить в ВС, просто устранился от помощи министру в «проталкивании» его проекта, который генералы встретили в штыки. Изначально амбициозный проект претерпел существенную корректировку.
Прежде всего, было восстановлено положение о необходимости сохранения такой численности ВС, которая позволила бы США участвовать одновременно в двух крупных региональных конфликтах. В составе ВМС было решено оставить 12 авианосных ударных групп (АУГ). Из ВВС «изымались» порядка 200 истребителей, но «добавлялось» такое же количество стратегических бомбардировщиков, нацеленных на выполнение тактических задач. В СВ сокращались две дивизии, но количество соединений в нацгвардии СВ и резерве оставалось на уровне периода холодной войны. Морская же пехота даже усиливалась за счет формирования еще одной экспедиционной дивизии. Личный состав ВС сокращался минимально – на 8% до 2,3 млн человек, а оборонные расходы на приблизительно 9% в период 1994–1998 финансовых годов в то время, как расходы на приобретение новых ВВТ оставались на прежнем уровне.
Попытки исправить положение
Конгресс США оценил проекты реформирования ВС как «не полностью отвечающие требованиям новой эпохи» и обязал Пентагон подготовить новый документ, получивший название «Всесторонний (четырехлетний) обзор состояния и перспектив развития вооруженных сил», а параллельно сформировал Комиссию национальной обороны практически с аналогичными задачами.
Забегая вперед, отметим, что ни пентагоновский, ни конгрессовский проекты не стали прорывом в деле реформирования ВС США.
Проект комиссии Конгресса был более радикальным. Во-первых, отмечалось, что концепция двух войн регионального масштаба представляет собой «кальку стратегии времен холодной войны» и обязывает содержать на «передовой линии» избыточные группировки войск. Во-вторых, проект комиссии критиковал Пентагон за то, что слишком много средств тратится на «вчерашние» ВВТ типа танков М1А1 «Абрамс» и авианосцев типа «Нимиц». В-третьих, Пентагон подвергся критике за отсутствие каких-либо концепций превращения национальных ВС в «полностью мобильные» войска, а также недостаточное внимание к беспилотным летательным аппаратам и «опережающих время» разработкам разведывательных и коммуникационных систем. В-четвертых, как резюме, проект комиссии настоятельно рекомендовал администрации в целом и Пентагону в частности увеличить ежегодные ассигнования на 5–10 млрд долл., выделяемых на исследования в областях разведки, военного космоса, разработку концепции «бой в городе», проведение «объединенных» (межвидовых) экспериментов и так называемых информационных операций, что в целом должно наконец «трансформировать американскую военную машину в силы XXI века».Пентагоновский вариант подтвердил сценарий двух войн, оставив в неизменном состоянии структуру войск, планы их модернизации и вопросы готовности. Чувствовалось, что преемник Перри на посту министра обороны в клинтоновской администрации, в прошлом сенатор Уильям Коэн, как и его босс Клинтон не был склонен вступать в противоборство с генералитетом и конгрессменами-консерваторами. В проекте остался тезис и о том, что войска должны готовиться к участию в конфликтах типа боснийского или гаитянского. Далее в проекте постулировался тезис о том, что США должны поддерживать «стратегическое сдерживание» на уровне 7 тыс. ядерных боеголовок до ратификации Россией Договора СНВ-2, а затем уменьшить их количество до 3,5 тыс. И наконец, якобы исходя из «угроз неопределенного будущего», обосновывалась необходимость модернизации состоящего на вооружении устаревшего ВВТ. Правда, видимо, в угоду либералам, в пентагоновском варианте предлагались и некоторые косметические сокращения личного состава и техники. Так, планировалось сократить регулярные войска на 4%, резервистов – на 6%, гражданских служащих – на 11%. В проекте предлагалось уменьшить на 25% запланированные ранее закупки F-22, F/A-18E/F и V-22, но не было и намека на отказ от «реликтов холодной войны».
Однако генералитет категорически отказался поддержать конгрессовский проект, с чем был согласен и министр Коэн. Вместо этого глава военного ведомства в конце 1998 года выступил ярым сторонником запроса КНШ в адрес президента относительно финансирования ВС в рамках существовавшей тогда структуры войск. Несмотря на то что надежды генералитета на получение 150 млрд долл. на период 2000–2005 финансовых годов не оправдались, 112 млрд им все же были обещаны, плюс 8 млрд долл. на 2000–2001 годы им добавил Конгресс. Таким образом, за десять лет после окончания холодной войны оборонный бюджет США снизился всего лишь на 10% в реальных цифрах.
Во главе угла – «трансформация»
В период очередной президентской кампании в США в конце 1999 года республиканцы выдвинули три тезиса жесткой критики прежних проектов реформирования национальных ВС. Во-первых, Клинтон и его команда серьезно недофинансировали нужды обороны, что напоминает ситуацию в стране в конце 1930-х годов, приведшую к «катастрофе Перл-Харбора». Во-вторых, демократы настолько «разбалансировали вооруженные силы», навязывая им всякого рода «гуманитарные» и «стабилизационные» операции, что военная машина страны оказалась неготовой к ведению «нормальной войны» крупного масштаба в таких кризисных регионах мира, как Персидский залив или Корейский полуостров. И, в-третьих, администрация Клинтона не смогла воспользоваться очевидными преимуществами «революции в военном деле» для трансформации ВС в «мобильные и гибкие войска».
Эти три тезиса кандидат в президенты от республиканцев Джордж Буш-младший озвучил в своей главной программной речи в декабре 1999 года. Исправить «катастрофическое положение» он обещал прежде всего путем увеличения ассигнований на подготовку войск к боевым действиям, а не к так называемым операциям ниже уровня войны. Он также обязался кардинально «трансформировать» военную машину страны, даже если придется «перескочить через поколения технологий». Он также обещал разумную экономию средств за счет отказа от разработок, планировавшихся для противоборства с «исчезнувшей коммунистической угрозой в лице СССР». Республиканцы предлагали увеличить оборонные траты за 10 лет «только» на 45 млрд долл., тогда как их конкуренты-демократы в борьбе за Белый дом предлагали на тот же период 80 млрд. В конечном итоге республиканцы победили.
Для руководства реализацией амбициозных планов «трансформации» ВС республиканская верхушка подобрала и соответствующую кандидатуру – Дональда Рамсфелда, имевшего богатый опыт руководителя с тех времен, когда он возглавлял военное ведомство в фордовской администрации в 1970-е годы, руководил аппаратом Белого дома и был представителем США в НАТО. Казалось, лучшей кандидатуры на пост министра обороны не найти. Впрочем, результаты деятельности Рамсфелда отнюдь не превзошли своей эффективностью то, что «сотворили» его предшественники. Неудачи его были обусловлены следующими обстоятельствами.
Во-первых, объективно министр оказался в затруднительном положении, взяв на себя миссию кардинальной перестройки работы своего ведомства в период всеобщей эйфории от осознания истеблишментом и общественностью США статуса страны как «единственной оставшейся в мире сверхдержавы». В этих условиях ему было чрезвычайно трудно найти сторонников кардинальной «трансформации» ВС среди влиятельных чинов Вашингтона.
Во-вторых, авторитарный стиль его руководства явно не подходил для решения такой амбициозной задачи, как «трансформация военной машины страны», требующей, как пишет Лоуренс Корб, «наличия определенной гибкости и умения ладить с сильными мира сего для слома сопротивления самой мощной бюрократии мира». Возглавив министерство в январе 2001 года, Рамсфелд тут же испортил отношения с американским генералитетом, гражданскими служащими, высшими представителями ВПК и с теми членами Конгресса из обеих палат, от которых зависело успешное продвижение «реформаторских идей».
В-третьих, Рамсфелд пытался форсировать события, стремясь «трансформировать» ВС в самые сжатые сроки, и невольно наносил, как говорили его «недоброжелатели», непоправимый ущерб ВПК. Так, министр, без оглядки на «защитников» «реликтов холодной войны» из числа членов администрации и конгрессменов, отказывался не только от дальнейшего производства устаревших ВВТ, но и добивался прекращения программ таких «перспективных» вооружений, как, например, САУ «Крузейдер», которые, по его мнению, были просто лишними в новом облике ВС США, но на которые уже были потрачены астрономические суммы денег. В первые восемь месяцев своей работы Рамсфелд сформировал более дюжины рабочих групп, которые занялись тем, чтобы обосновать необходимость урезаний ассигнований практически на все программы.
В-четвертых, открыто демонстрируемый Рамсфелдом упор на технологическое преимущество не только над виртуальным, но и реальным противником в ущерб вниманию к развитию новых форм и способов ведения военных и «стабилизационных» действий инициировал недоверие к нему в среде военных и «реформаторов» как к руководителю, игнорирующему «элементарные принципы современной революции в военном деле». Критикуя рамсфелдовскую концепцию ведения военных действий в Ираке и Афганистане, авторитетный американский эксперт Эндрю Крепиневич, отмечал якобы ставшую очевидной для всех явную неуместность «акцентирования военной машины США всецело на уничтожении повстанческих сил и минимизации своих потерь за счет безопасности местного населения… и игнорирования усилий, направленных на поствоенную реконструкцию».
Таким образом, как подчеркивает Лоуренс Корб, намерения и попытки Рамсфелда «трансформировать» ВС США «фактически закончились терактом 11 сентября 2001 года». Уже к 2005 году оборонный бюджет страны вырос на 40%, не считая траты на войны в Афганистане и Ираке. Инициативы республиканцев по жесткой экономии средств и их целенаправленному использованию на нужды «трансформации» провалились, а ВПК продолжил массовые поставки в войска ВВТ эпохи холодной войны. В этих условиях миссия Рамсфелда оказалась исчерпанной и в конце 2006 года он подал в отставку.
Без «амбиций»
Перед новым главой военного ведомства, в прошлом директором ЦРУ, Робертом Гейтсом была поставлена менее амбициозная задача, сводившаяся к экономии оборонных расходов на фоне «успешного завершения военных миссий в Афганистане и Ираке». За два оставшихся до избрания нового президента года Гейтс проявил себя как «тонкий дипломат», наладив «конструктивные» отношения с законодателями и представителями ВПК, но при этом фактически не затронув ни одной болевой точки заметно сбавившего темпы процесса реформирования ВС. Такая позиция неамбициозного министра явно пришлась по душе новой администрации, глава которой предложил Гейтсу продолжить начатый им «сбалансированный курс» экономии оборонных трат при условии обеспечения наконец перелома в свою пользу ситуации в Афганистане и Ираке.
При новом министре были опубликованы или разработаны такие важные документы, как «Стратегия национальной безопасности», «Всесторонний обзор состояния и перспектив развития ВС США» (оба 2010 год), «Национальная военная стратегия» (2011) и документ с красноречивым названием «Удерживая глобальное американское лидерство. Приоритеты военного строительства в XXI веке», который увидел свет в 2012 году. Наряду с первостепенной нейтрализацией угроз США, исходящих из космоса и киберпространства, «превращающихся в новые среды военного противоборства», в них подчеркивалась и ставшая традиционной задача поддержания готовности войск к одержанию победы над «региональным агрессором, военный потенциал которого может быть таким же мощным, как у Ирана или Северной Кореи». На этом Гейтс посчитал свою миссию выполненной и попросился в отставку. По образному выражению президента Обамы, «министр Гейтс, успешно наведя мосты между двумя администрациями, с честью выполнил поставленную перед ним задачу».
Главное – экономия средств
Назначенный 1 июля 2011 года новый министр, в прошлом тоже возглавлявший ЦРУ, Леон Панетта был из среды демократов и прославился тем, что лично руководил операцией, приведшей к смерти Усамы бен Ладена. Как человеку, хорошо разбиравшемуся в бюджетных вопросах, президент Обама поручил ему «первостепенную задачу» – обеспечить масштабное сокращение военных расходов на 400 млрд долл. за 12 лет. При этом считалось априори само собой разумеющимся, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе (2015–2030) оперативные возможности американских ВС за счет их высвобождения и даже некоторого наращивания должны остаться достаточными для разгрома любого «регионального агрессора». Вместе с тем, делая упор на резкое увеличение ассигнований на силы спецопераций при общем уменьшении военного бюджета, в последних пентагоновских документах подчеркивалась необходимость отказа в дальнейшем от ведения американскими войсками длительных по времени операций, требующих расходования значительных финансовых средств и чреватых большими потерями среди военнослужащих и гражданских лиц, и более широкого привлечения союзников и партнеров, в том числе за счет формирования «коалиций по желанию». Однако Панетта не сумел довести поставленную перед ним задачу до конца и в феврале 2013 года был заменен на республиканца Чарльза Хейгела.
Новый министр, имевший боевой опыт во время службы во Вьетнаме в 1967–1968 годы, награжденный боевыми медалями и имеющий два ранения, удовлетворял требованиям демократической администрации не только тем, что своим назначением на важный пост потенциально мог смягчать противодействие «реформаторскому» курсу Обамы со стороны влиятельных республиканцев-консерваторов, но и тем, что полностью разделял позицию своего нового босса в отношении приоритетов оборонной политики. В первую очередь относительно экономии средств и организации беспроблемного вывода американских войск из Афганистана в обозначенные временные рамки (до конца 2014 года).
Несмотря на определенное негативное отношение к нему со стороны произраильского лобби в связи со стремлением соблюдать баланс интересов США на Ближнем Востоке, в целом позиция Хейгела в отношении необходимости выполнения соглашения СНВ-3, продолжения разработки и размещения по всему миру систем ПРО и другим аспектам американской военной стратегии нашла поддержку в Конгрессе, и его кандидатура была утверждена. Но на плечи вновь назначенного министра неожиданно «свалилась» ранее не планировавшаяся миссия по «изначально нежелательному» вовлечению ВС США в процесс урегулирования разразившегося в начале 2011 года кризиса на Ближнем Востоке. Не являющийся жестким сторонником прямого участия американских военных «в очередном Вьетнаме», Хейгел все же был вынужден придерживаться общих установок Вашингтона на «подчинение развития ситуации своему контролю», в том числе и с применением военной силы.
Сможет ли Хейгел успешно решить поставленные перед ним задачи, покажет время, но уже сегодня можно констатировать тот факт, что ожидания «реформаторов» в отношении кардинальных преобразований военной машины США в ближайшей перспективе не оправдаются. Прежде всего для успешного осуществления любой реформы помимо четко продуманной и всесторонне обоснованной концепции нужны избыточные средства, которых вряд ли будет достаточно в условиях взятого курса на всемерную экономию и урезание военного бюджета. Реальные же преобразования ВС США будут, видимо, проводиться при следующей президентской администрации, хотя теоретическая и документальная подготовка в этом направлении уже началась.
Сергей Печуров
