Михаил Лучина — о тенденциях внутри Североатлантического альянса и натовской коллективной безопасности
Сообщениями о том, что США могут передислоцировать из Европы значительную часть своего военного контингента в другие регионы, никого не удивишь. По сути, они отражают уже давно установившуюся тенденцию на сокращение американской роли в НАТО.
В условиях, когда США больше сосредотачиваются на сдерживании Китая и уделяют немало внимания проблемам на Ближнем Востоке, страны Старого Света активно делают попытки возложить на себя бóльшую ответственность в вопросах евро-атлантической безопасности.
Не в первый раз
Так, 17 июля в Лондоне британский премьер Кир Стармер и немецкий канцлер Фридрих Мерц подписали Кенсингтонский договор о дружбе и сотрудничестве. Документ задевает широкий ряд вопросов от обороны до экономики и проблемы изменения климата. Однако во главу угла в нем ставится "наиболее существенная и непосредственная угроза безопасности" обеих стран, исходящая, мол, от СВО, и меры реагирования на нее.
В частности, первая статья документа гласит, что "стороны консультируются друг с другом по вопросам внешней политики и политики безопасности". Также отмечается, что государства будут укреплять сдерживание и оборону на восточном и северном флангах альянса, будучи приверженными Вашингтонскому договору.
Неделей раньше, 10 июля, Соединенное Королевство с Францией подписало Нортвудскую декларацию о сотрудничестве в ядерной сфере, для которого будет создана руководящая группа во главе с французским президентом и британским кабмином. И здесь стороны также делают отсылку к НАТО, подчеркивая, что хоть их ядерные силы и "независимы, но могут координироваться и вносить значительный вклад в общую безопасность Североатлантического союза".
Последнее важно, потому что, заключая подобные двусторонние соглашения (к ним также стоит отнести и подписанный 9 мая франко-польский договор о дружбе и углубленном сотрудничестве), европейские члены блока не стремятся к созданию альтернативных структур региональной безопасности.
Впрочем, ничего беспрецедентного в самом подписании таких документов нет. Во-первых, они не предполагают строгих обязательств сторон друг перед другом и создания каких-то значимых инструментов взаимодействия. Во многом они призваны артикулировать важность и так уже существующих в рамках НАТО механизмов и дополнить их новыми органами, набор функций которых не выходит за пределы чисто вспомогательных. Во-вторых, страны — участницы альянса и прежде прибегали к заключению такого рода договоренностей. Так, например, в 2010 году были подписаны франко-британские Ланкастерские соглашения — Декларация о сотрудничестве в вопросах обороны и Соглашение о сотрудничестве в области военного использования атомной энергии. В 2019 году — Ахенский договор между Берлином и Парижем, предполагавший учреждение франко-германского совета обороны и безопасности для укрепления сотрудничества между вооруженными силами сторон.
Однако особенности внешнеполитического курса текущей американской администрации и непомерная секьюритизация европейцами российского фактора требуют особого взгляда на недавние двусторонние соглашения с учетом более широкого контекста.
Неготовность к ответственности
Постепенно сокращающийся интерес Вашингтона к европейским делам из-за необходимости перенаправлять ресурсы для ответа на "растущий вызов" в лице Китая и подстраховки Израиля при реализации его текущей гегемонистской политики на Ближнем Востоке ставит перед европейцами проблему их субъектности в НАТО. Это уникальное положение, при котором страны Европы сталкиваются с необходимостью начать играть ключевую роль в вопросах евро-атлантической безопасности. Хоть и при сохранении американских обязательств по Вашингтонскому договору. После того как президент США Дональд Трамп, по сути, отказался от финансирования Киева, некоторые европейские страны начали примерять эту роль на себя. Они согласились поставлять системы вооружения и боеприпасов Украине по предложенной Трампом схеме: европейцы передадут свои вооружения и боеприпасы, а затем закупят новые в США.
Однако среди стран Старого Света нет консенсуса по вопросу участия в такой инициативе. От нее уже отказались Франция, Италия, Чехия, Венгрия и Словакия.
Не все гладко и у так называемой коалиции желающих. Несмотря на то что ее лидеры — руководители Франции и Великобритании — недавно заявили о готовности сформировать и направить на Украину крупный многонациональный контингент в случае подписания соглашения о прекращении огня, все-таки остаются вопросы к реализации подобного сценария. Особенно учитывая, что одним из основных условий подписания такого соглашения для России является "запрет на военную деятельность других государств на Украине". Не говоря уже и о том, что не так давно Стармер обуславливал участие британских войск в "коалиции желающих" предоставлением американских гарантий поддержки.
Все это отражает фактическую неготовность европейских стран уйти от прежнего порядка в НАТО, когда США — его ведущая сила. Последние двусторонние соглашения и другие меры по своей форме кажутся амбициозными, призваны продемонстрировать готовность европейских членов взять на себя бóльшую ответственность. Но по содержанию они далеки от того, чтобы запустить реальный процесс перераспределения ответственности в альянсе.
Однако, хотя американская роль в НАТО и будет сокращаться, принцип коллективной безопасности согласно пятой статье Североатлантического договора в обозримой перспективе никуда не исчезнет. В таком случае США все равно должны будут защищать своих союзников в случае нападения на них, неся, по сути, основное бремя в гипотетическом военном конфликте. Или все же нет?
Старые песни о главном
Несмотря на не счесть сколько сломанных копий в дискуссиях о военных гарантиях (в первую очередь американских) союзникам, обозначенных в пятой статье, именно этот пункт, как и прежде, остается несущей конструкцией НАТО. Это связано с тем, что Европа не обладает значительным военным потенциалом, поэтому в Старом Свете продолжают полагаться на США как ключевого гаранта безопасности на континенте.
Однако каким образом американские военные гарантии будут воплощаться в жизнь в случае гипотетической войны в Европе? И являются ли они автоматическими? Для ответа на эти вопросы сперва необходимо обратиться к тексту договора и непосредственно самой пятой статье, которая гласит: "Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение на одну или нескольких из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом, и, следовательно, соглашаются с тем, что в случае, если подобное вооруженное нападение будет иметь место, каждая из них… окажет помощь Договаривающейся стороне, подвергшейся или Договаривающимся сторонам, подвергшимся подобному нападению, путем немедленного осуществления такого индивидуального или совместного действия, которое сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы…"
Учитывая то, что "применение вооруженной силы" является лишь одним из вариантов помощи, важно сразу заключить — гарантии необязательно предполагают boots on the ground (метафора, сапоги на земле). Они могут быть воплощены и в иных мерах поддержки — от поставок вооружений до оказания лишь финансовой помощи.
В свою очередь, на вопрос об автоматизме гарантий отвечает 11-я статья договора: положения претворяются в жизнь сторонами "согласно их соответствующим конституционным процедурам". Как известно, Конституция США наделяет правом объявлять войну и одобрять использование войск за рубежом лишь один орган власти — Конгресс. Для еще большего закрепления такого положения дел в 1973 году была принята резолюция о военных полномочиях, в которой подтверждается право двухпалатного законодательного органа выносить решение о применении вооруженной силы.
Соответственно, прописанный в Вашингтонском договоре принцип коллективной безопасности не предполагает ни автоматизма гарантий, ни того, что они обязательно выразятся в непосредственном использовании американской военной мощи.
Но гладко, как известно, на бумаге. В действительности в США сложилась практика обхода исполнительной властью приведенных ограничений. Так, без санкции Конгресса президенты США множество раз использовали вооруженные силы за рубежом. К примеру, Барак Обама санкционировал авиаудары по Ливии и ликвидацию Усамы бен Ладена в Пакистане, Джо Байден — удары по Сирии и Йемену, а Трамп во время своей первой каденции отдал приказ об уничтожении иранского генерала Касема Сулеймани, а также совсем недавно отметился ударами по объектам иранской ядерной программы.
Эти прецеденты свидетельствуют о том, что не столько конституционные процедуры будут определять претворение в жизнь американских гарантий, сколько политическая воля конкретного президента. Впрочем, и здесь все не так просто.
Переустройство системы безопасности
Немаловажным аргументом в этой дискуссии является проблема, которая связана со ставшим за последнее время особенно актуальным ядерным фактором. Доставшаяся натовцам в наследие от холодной войны дилемма "размена Бостона за Бонн", предполагающая, что Москва в случае участия Вашингтона в войне в Европе обязательно "возьмет в заложники" американские города, пожалуй, лучше всего отражает, какие ограничения существуют для оказания США помощи союзникам путем применения вооруженной силы. Поэтому очевидно, что даже самый решительный американский президент может разочаровать европейцев, если они будут вести дело к конфликту с Россией.
НАТО объективно сталкивается с вызовами постепенного дистанцирования США от Европы и неготовности европейских членов взять на себя роль ведущей силы в организации. Вера последних в пятую статью, вероятно, еще в обозримой перспективе будет стимулировать жизнеспособность альянса. Однако в долгосрочной перспективе Старому Свету придется отыскать в себе силы к большей самостоятельности.
Учитывая, что СВО стала настоящей проверкой на прочность для НАТО, которая на четвертый год спецоперации не демонстрирует желаемой атлантистами сплоченности, стоит отметить определенные успехи по переустройству системы безопасности в регионе. Все это дает надежду на то, что по итогам украинского кризиса европейская безопасность станет более справедливой и будет учитывать не только натовские интересы, но в должной мере воспримет и российские требования.
Михаил Лучина
Сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН
