Единый антироссийский Арктический альянс пока не создан
Регион Северной Европы (Norden – в скандинавских языках, Nordic region – в английском варианте) включает в себя пять стран: Финляндию с автономной территорией Аландских островов, Швецию, Норвегию, Данию с самоуправляемыми территориями Гренландии и Фарерских островов и Исландию. Насколько реальна общая стратегия указанных стран в Арктике и какую угрозу для России может составить их объединение?
Позиционирование Северной Европы себя как особого социокультурного и политического региона относится еще к началу 50-х годов прошлого века. Тогда и началось создание первых региональных организаций, которые со временем превратились в устойчивую институциональную систему, успешно функционирующую и в наши дни.
Дания, Норвегия и Исландия являются членами НАТО с момента возникновения этого военно-политического альянса в 1949 году. В то же время Швеция и Финляндия до своего вступления в ЕС в 1995-м придерживались политики нейтралитета, а после вхождения в эту организацию считаются неприсоединившимися государствами (то есть не входящими ни в один из существующих военных блоков). Лишь две из стран Северной Европы – Дания и Норвегия имеют официальный статус арктических, остальные три считаются приарктическими.
Исторические предпосылки
В то время как Норвегия стремится к скорейшему урегулированию территориальных споров в Арктике (свидетельством чего является соглашение между Москвой и Осло о делимитации морских пространств от 15 сентября 2010 года), Дания занимает довольно жесткую (в том числе и антироссийскую) позицию в вопросе о разделе континентального шельфа. Вместе с тем все страны региона без исключения, несмотря на наличие или отсутствие у них формального арктического статуса, считают себя принадлежащими к Арктике и подчеркивают свое намерение активно участвовать в региональных делах. Финляндия и Швеция используют исторические аргументы для доказательства своей причастности к Арктике.
В частности, Хельсинки указывает на тот факт, что в соответствии с Тартуским мирным договором 1920 года Финляндия до 1944-го владела Петсамо (ныне Печенга) и тем самым имела выход к Баренцеву морю. Швеция в свое время владела как Финляндией (до 1809-го), так и Норвегией (до 1905-го). Все три страны подтверждают тот факт, что территориально они расположены в непосредственной близости от Арктики. Значительная часть финской и шведской территории находится за Полярным кругом, а Исландия расположена чуть южнее его.
Косвенно квазиарктический статус трех североевропейских стран подтверждается их принадлежностью к Совету Баренцева-Евроарктического региона (СБЕР) и Арктическому совету (АС) в качестве их полноправных членов. Все пять стран Северной Европы активно используют эти организации для продвижения своих интересов в регионе.
Общая стратегия
Североевропейские страны стараются координировать свою арктическую политику прежде всего из-за ограниченных ресурсов и потенциала для осуществления весьма дорогостоящих проектов по исследованию и освоению Арктики, а также потому, что имеет место конкуренция со стороны других, более сильных полярных держав. Для этого «пятерка» создала соответствующие институциональные основы как политического, так и финансового характера – Совет министров северных стран (СМСС), Северный совет, Северный инвестиционный банк, Северный фонд развития, NEFCO (Северная экологическая финансовая корпорация), Северный проектный фонд.
В 2002 году пять стран Северной Европы учредили под эгидой СМСС Программу арктического сотрудничества (ПАС), которая обновляется каждые три года. В помощь ПАС был создан Арктический консультативно-экспертный совет (АКЭС), который разрабатывает рекомендации для СМСС и действующего под эгидой последнего Комитета северного сотрудничества. АКЭС состоит из представителей пяти североевропейских стран и автономных территорий. Именно он является тем рабочим органом, где вырабатываются и обсуждаются на экспертном уровне совместные инициативы. Совет также следит, чтобы деятельность СМСС и других североевропейских институтов не дублировалась с работой АС и СБЕР. Среди региональных организаций «пятерка» отдает несомненное предпочтение Арктическому совету.
Для того чтобы активизировать деятельность АС, Норвегия, Дания и Швеция договорились о формировании единой повестки дня и координации своих действий в течение их следующих один за другим сроков председательствования в совете в период с 2006 по 2013 год.
Единая повестка дня включала следующие приоритеты: 1) забота об условиях проживания коренных народов Севера; 2) принятие мер по охране окружающей среды в регионе; 3) меры по предотвращению изменения климата в Арктике; 4) сохранение биологического разнообразия в регионе; 5) интегрированное управление природными ресурсами; 6) улучшение оперативного взаимодействия между членами АС как в плане координации деятельности административных структур, так и в плане общего обмена информацией, касающейся региона; 7) дальнейшее институциональное совершенствование АС, особенно в плане привлечения новых неарктических стран и международных организаций к работе с советом. Так, североевропейская «пятерка» выступает за придание ЕС, ряду стран Восточной Азии (прежде всего КНР) статуса постоянного наблюдателя АС вместо нынешнего статуса временного наблюдателя.
Из последних (довольно успешных) инициатив АС можно назвать разработку в его рамках соглашения о поисково-спасательных операциях в Арктике, подписанного в мае 2011 года. Готовится к подписанию и соглашение по предотвращению нефтяных разливов в Арктике.
Правда, политика Норвегии в рамках этой организации была не такой однозначной, как других членов «пятерки». Дело в том, что в совете представлены такие тяжеловесы, как Россия, США и Канада, с которыми Норвегия явно не в состоянии соперничать при решении арктических вопросов. Осло тоже настороженно относится к деятельности Евросоюза, имеющего в совете статус наблюдателя. И хотя Норвегия формально поддерживает политику ЕС в Арктике, на практике она не форсирует предоставление ему статуса полноправного члена этой организации, опасаясь появления нового могущественного конкурента.
Еще одним важным региональным институтом, где «пятерка» также проводит общий курс, является СБЕР. В этой организации неоспоримый приоритет принадлежит Норвегии.
Члены «пятерки», которые входят в ЕС (Дания, Швеция и Финляндия), старались всячески подключить Евросоюз к решению арктических проблем – сначала через программу «Северного измерения», а затем и путем формирования собственной арктической стратегии союза (в 2008 году). В условиях не очень высокой эффективности АС и СБЕР в решении арктических проблем эти страны надеются, что именно ЕС послужит локомотивом продвижения их интересов в регионе. Как уже отмечалось, они всячески поддерживают повышение статуса ЕС в АС.
Дания, Исландия и Норвегия, которые являются членами НАТО, активно используют эту организацию для достижения своих целей в Арктике. Именно они были основными инициаторами выдвижения арктической стратегии НАТО (в январе 2009 года). Официальные лица и эксперты из этих стран объясняют необходимость привлечения альянса тем, что они не в состоянии защитить свои экономические и военно-стратегические интересы в Арктике в одиночку и создать военный потенциал, необходимый для этих целей. Обращает на себя внимание и тот факт, что список предлагаемых НАТО совместных мероприятий в Арктике практически полностью совпадает с планами стран Северной Европы как на национальном уровне, так и в рамках единой арктической стратегии «пятерки»: мониторинг воздушного и морского пространства, создание единых спасательных подразделений, проведение совместных маневров, образовательные обмены, защита энергопотоков, экологический мониторинг.
В последнее время территория североевропейских стран не раз становилась местом проведения натовских маневров. Именно Дания и Норвегия, являясь членами Североатлантического блока, осуществляют наиболее сильный прессинг в отношении Финляндии и Швеции с целью заставить их вступить в НАТО и/или принимать уже сейчас активное участие в деятельности альянса в Арктике (развитие общей военной инфраструктуры, проведение совместных учений).
Выступая за развитие институциональной системы в Арктике, страны Северной Европы вместе с тем считают, что в деятельности указанных международных организаций существует много дублирования. По мнению руководства стран «пятерки», для повышения эффективности институционального механизма необходимо установить более четкое разделение труда между указанными региональными организациями.
Доклад Столтенберга
До недавнего времени арктическое сотрудничество «пятерки» в основном концентрировалось на таких сферах, как совместные экономические проекты, экология, здравоохранение, образование, научные исследования, обеспечение прав коренных народов Севера. Ситуация изменилась в середине 2008 года, когда по просьбе правительств североевропейских стран была образована экспертная комиссия под председательством бывшего министра иностранных дел Норвегии Турвальда Столтенберга (отца нынешнего премьер-министра), включавшая по два эксперта от каждой из пяти стран. В задачу комиссии входила выработка рекомендаций по формированию общей внешней и оборонной политики этих государств. Доклад Столтенберга был опубликован 9 февраля 2009 года.
В документе представлены 13 конкретных предложений, направленных на укрепление сотрудничества между странами Северной Европы и их дальнейшую интеграцию. Большая часть этих рекомендаций относится к сфере обороны и безопасности. Планируется сформировать «стабилизационную оперативную войсковую группу, которая могла бы направляться в государства, подвергшиеся внешнему вмешательству или в случае других критических ситуаций». Необходимость создания таких сил обусловлена новыми вызовами, с которыми сталкиваются международное сообщество и ООН. Таким образом, под предлогом защиты от нетрадиционных угроз предлагается милитаризация региона.
При этом Столтенберг не стал дистанцироваться от таких международных организаций, как ЕС, НАТО, и сказал, что в случае создания североевропейского военного альянса ему «следовало бы принимать участие в операциях под эгидой ООН, так же, как и в операциях Евросоюза, НАТО, Африканского союза и ОБСЕ», но только при условии, что они будут иметь мандат ООН.
Другим важным тезисом Столтенберга стало предложение «о проведении регулярного патрулирования воздушного пространства Исландии», которая не имеет собственных вооруженных сил. «Исландия находится в районе повышенного внимания, – подчеркнул он. – После того как в 2006 году американские военные покинули авиабазу в Кефлавике, возникла необходимость усиления контроля над исландским воздушным пространством, что отвечает интересам как самой Исландии, так и всей Скандинавии». Таким образом, предполагается, что в перспективе в небе над Исландией могут появиться самолеты стран, не являющихся членами НАТО, – Финляндии и Швеции.
Турвальд Столтенберг предложил создать североевропейское подразделение для контроля на море, в которое вошли бы береговые охраны и спасательные службы этих стран. В докладе упоминается создание совместных морских сил быстрого реагирования, ледокольного флота, амфибийного подразделения, сил гражданской обороны по борьбе с природными техногенными катастрофами, единой ресурсной системы для борьбы с кибератаками, спутниковой группировки из трех КА для морского и воздушного мониторинга (к 2020-му), объединенной системы подготовки кадров для указанных служб. По мнению авторов доклада, реализация этих мер могла бы способствовать серьезной экономии средств пяти стран Северной Европы в сфере безопасности.
Помимо этого, была подчеркнута необходимость учредить общий орган по расследованию военных преступлений и укрепить военное сотрудничество в вопросах транспорта, медицины и образования. И наконец, Столтенберг заявил о необходимости подписать Декларацию солидарности стран Северной Европы, в которой бы оговаривалось, как каждая страна должна себя вести, если ее сосед станет объектом атаки или воздействия извне.
Аналитики по-разному оценивают этот доклад. Некоторые из них считают его историческим, видят в нем начало пути к некоему североевропейскому пакту. Наиболее радикальные авторы предлагают пойти еще дальше. Например, шведский историк Гуннар Веттерберг выступает за создание в обозримом будущем Объединенной федерации Северной Европы под символическим руководством датской короны. Правда, эти предложения были встречены весьма скептически североевропейскими лидерами (включая самого Столтенберга).
Наряду с полностью позитивными отмечаются и более осторожные оценки доклада. Так, старший научный сотрудник Норвежского института оборонных исследований Пол Сигурд Хилде согласен, что сотрудничество между северными странами по общим проблемам, встающим перед ними в Арктике, является весьма важным. Некоторые из предложений, такие как сотрудничество спасательных служб, относительно прямолинейны и легкореализуемы. Однако, считает эксперт, более широкие и далеко идущие предложения в свою очередь сразу ставят вопрос о том, действительно ли у североевропейских государств имеются общие интересы как в Арктике в целом, так и в европейской части Арктики в частности.
В докладе Столтенберга по сути были собраны воедино и обобщены мысли и идеи, которые в странах Северной Европы звучат достаточно часто, причем с самых разных политических сторон. С учетом того, что в работе над документом участвовали эксперты из всех стран Северной Европы, а сам доклад выполнялся по заказу правительств и был одобрен на встрече министров иностранных дел пяти государств, его можно считать программным. Документ является своего рода декларацией о намерениях североевропейских стран, пытающихся создать единый центр, способный вести арктический диалог с Канадой, США и Россией на равных. Идеи, содержащиеся в докладе Столтенберга, получили дальнейшее развитие в арктических стратегиях стран Северной Европы, а также в их конкретных действиях в регионе.
Больше противоречий
Возможно ли формирование единого североевропейского блока в Арктике (причем преимущественно на антироссийской основе)? С одной стороны, в пользу этого говорит определенная общность интересов стран Северной Европы в Арктическом регионе, в частности понимание того, что в одиночку они не смогут добиться максимального удовлетворения своих геополитических и геоэкономических амбиций в регионе, а также стремление сэкономить средства и ресурсы для освоения Арктики. На это были направлены усилия военных ведомств Финляндии, Швеции и Норвегии, предложения, содержавшиеся в докладе Столтенберга, а также стремление привлечь ресурсы таких мощных организаций, как Евросоюз и НАТО.
С другой стороны, возможности у каждой из пяти стран Северной Европы неравнозначные. Все они имеют конкурирующие экономические интересы в регионе и стремятся опередить друг друга в освоении природных богатств Арктики. Различна и их мотивация поведения в регионе.
Так, если Норвегия активно ликвидирует оставшиеся территориальные споры с Россией с тем, чтобы убрать последние препоны на пути плодотворного сотрудничества по освоению богатств Арктики, то Дания упорствует в вопросе о разделе континентального шельфа (причем в отношениях не только с Россией, но и с Канадой). Если Дания и особенно Швеция подчас занимают жестко антироссийскую позицию по вопросам политики Москвы в ближнем зарубежье, а также на Северном Кавказе, то остальные североевропейские государства готовы закрыть глаза на эти действия России ради тех выгод, которые сулит развитие торгово-экономического сотрудничества с ней.
Финляндия, Швеция и Дания всячески стремятся более активно вовлечь в арктические дела ЕС. Норвегия же, не будучи членом этой организации, весьма прохладно относится к подобным инициативам. В то же время Норвегия и Дания активно подталкивают НАТО к участию в арктической политике и прямо или косвенно пытаются вовлечь неприсоединившиеся государства – Швецию и Финляндию в орбиту военно-политической активности этого блока. В связи с этим не может не обратить на себя внимание факт координации мер в области обороны и безопасности, предлагаемых НАТО и в докладе Столтенберга. На практике это ведет к опасной тенденции ремилитаризации Арктического региона, что вряд ли может оставить равнодушной российскую сторону.
Наличие существенных различий в интересах и мотивации стран Северной Европы в отношении Арктики, амбиций других центров силы (США и Канада), а также имеющихся в распоряжении России дипломатических, экономических и военных ресурсов для предотвращения недружественных по отношению к ней действий делает маловероятным создание монолитного североевропейского блока в Арктике на антироссийской основе.
Александр Сергунин, профессор Санкт-Петербургского государственного университета, доктор политических наук
Опубликовано в выпуске № 23 (491) за 19 июня 2013 года