Грандиозные планы перевооружения ВС РФ и оснащения ОПК должны быть в центре внимания руководства страны
Государственная программа вооружения (ГПВ) до 2020 года обойдется российскому бюджету в колоссальные 20 триллионов рублей. Каковы гарантии ее успеха? Ведь это не первая попытка модернизации Вооруженных Сил и ОПК в постсоветской истории России, однако все предшественники данной программы проваливались на стадии реализации. Среди проблем, приведших к их срыву, казнокрадство и бюрократическая волокита.
Среди тех, кто призван остановить коррупцию и самоуправство чиновничества, – Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ), которой в текущем году исполнилось 10 лет. Одна из важнейших задач ведомства – контрольно-надзорная деятельность. С мая 2012 года служба выведена из структуры Министерства обороны и напрямую подчинена правительству Российской Федерации. В октябре ее возглавил новый директор – Александр Потапов.
Контроль и надзор
В июне 2012 года вышло новое Положение о Рособоронзаказе, которое расширило его полномочия, хотя с учетом стремительного развития ситуации в данной сфере оно уже требует определенной доработки как в контексте нового закона № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (ГОЗ), так и в преддверии новых подзаконных актов о федеральной контрактной системе (ФКС). Именно контроль за размещением ГОЗ – в сфере основных интересов службы.
Собственно говоря, для осуществления контрольно-надзорной деятельности Федеральная служба по оборонному заказу и создана. Она ведет ежемесячную и еженедельную отчетность практически в режиме онлайн. Вскоре, когда заработает электронная система анализа и мониторинга договорных документов ГАС-ГОЗ (государственная автоматизированная система «Гособоронзаказ»), эта работа получит новый импульс.
Службой проводятся плановые и внеплановые проверки. Причем если первые сокращаются, то количество вторых, которых уже сейчас в 2,5 раза больше, постоянно растет. В 2013 году число плановых инспекций снижено на 25 процентов. По результатам проверок выдаются предписания предприятиям и ведомствам с указанием допущенных при заключении ГОЗ нарушений или соответствующие материалы передаются в правоохранительные органы.
Главная задача инспекций – обеспечить эффективное использование казенных денежных средств. В случае вскрытия системных проблем, требующих решения на законодательном уровне, служба вправе выступить с законотворческой инициативой и повлиять на принятие законного или подзаконного нормативного правового акта, который позволил бы сформировать нормальное правовое поле.
Однако несмотря на принимаемые меры, количество правонарушений в этой сфере все еще велико.
Клоны правят бал
В последнее время проявился крайне негативный тренд незаконного получения лицензий. Для того чтобы обойти закон и получить выгоду, некоторые руководители оборонных предприятий создают новые юридические лица, аффилированные с ними через группу определенных юридических и физических лиц. После этого такие клоны получают право самостоятельного выхода на рынок уже с законной лицензией, причем на тот же вид деятельности, которой непосредственно занимается предприятие такого руководителя. Клоны выходят на конкурсы, участвуют в аукционах и даже могут победить. В результате крупное оборонное предприятие, которое обязано выполнять ГОЗ и другие взятые перед государством обязательства, неожиданно остается без заказа. А фирмы-клоны (юридические лица) начинают активно развиваться и осваивать бюджет.
По мнению главы Рособоронзаказа, это скрытая форма приватизации, причем частной. И если подобные действия не пресечь, то государство может вместо эффективных юридических лиц в лице крупных предприятий и конструкторских бюро получить значащиеся только на бумаге фантомы, не имеющие даже своих мощностей. То есть обычных посредников, у которых на первом месте прибыль.
Закрытый клуб
Другая проблема связана с принятием решений и согласований по закрытым конкурсам. Год от года их становится все больше и больше. Отчасти это связано с несовершенством закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Хотя сейчас уже можно говорить о новом документе № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и изменениях, вводимых в ФКС. Есть надежда, что с 1 января 2014 года все это даст позитивные результаты по отношению к закону № 94-ФЗ, по которому еще предстоит большая работа.
Рост количества закрытых конкурсов связан также с желанием иных руководителей не только пригласить предприятие, которое является реальным соисполнителем контракта, но и умышленно сузить число участников аукционов. То есть речь идет о недобросовестной конкуренции. Когда это вскрывается, Рособоронзаказ делает все для того, чтобы проведение подобных торгов свести к минимуму. По разным оценкам, закрытый рынок сегодня оценивается в 30–35 процентов от общего его объема и только 65 процентов приходится на открытые торги. Есть надежда, что с введением в действие ФКС количество доступных всем потенциальным исполнителям ГОЗ торгов станет больше. Для этого сейчас расширяется диапазон форм проведения конкурсов и аукционов.
Реестры против недобросовестных
Еще одна негативная тенденция в сфере оборонных закупок – заказчики на закрытые конкурсы представляют кандидатуры юридических лиц, не выполнивших ГОЗ-2012. Речь идет о тех предприятиях, которые пока не попали в реестр недобросовестных поставщиков, но однозначно сорвали гособоронзаказ. Почему-то именно с ними заказчики продлевают договорные отношения, включают их в число участников очередных конкурсов по аналогичной номенклатуре. Среди них и соисполнители, нанесшие ущерб с точки зрения поставки комплектующих.
Объяснение этому может быть лишь одно – корысть, кумовство и другой умысел. Если подобная ситуация вскрывается, Рособоронзаказ вынужден вмешиваться и исключать из списка участников тендеров нерадивых исполнителей ГОЗ. Но удается разобраться в основном с головными исполнителями, а вот дойти до участвующих в кооперации второй-третьей линиях пока, по словам представителей службы, просто физически невозможно. Но в любом случае ведомство берет под контроль каждый такой конкурс и сопровождает его.
Достаточно много появилось и так называемых единственных исполнителей гособоронзаказа. Среди них «Оборонсервис», «Авиаремонт» и другие уникальные акционерные общества. Они есть в реестре, который меняется раз в год, но это абсолютно нерационально. Почему? Потому, что существует номенклатура образцов вооружения и военной техники (ВВТ), например, связанная с космосом, авиацией и судостроением. Здесь не создашь за год новое производство. Поэтому нет смысла ежегодно заниматься бюрократической работой, подключать к ней массу служб и людей да еще доказывать, что, скажем, Уралвагонзавод является единственным изготовителем танков Т-90. Сейчас в Рособоронзаказе подготовлено предложение: разделить номенклатуру ВВТ на простую и сложную. Производители уникальной высокотехнологичной продукции и войдут в реестр единственных исполнителей.
Особый разговор о недобросовестных исполнителях, попавших в «черный список» сроком на два года. Таким предприятиям запрещено в течение этого времени участвовать в каких-либо конкурсах и аукционах по ГОЗ. Но и здесь находятся лазейки. Согласно существующему правилу, если победитель конкурса отказался выполнять контракт без весомых оснований, то заказчик должен в 10-дневный срок уведомить об этом Рособоронзаказ, который вносит его в реестр недобросовестных исполнителей. Но происходит это с огромным опозданием.
Анализ таких отказов (заявлений о невыполнении) показывает, что они могут поступать через несколько месяцев. Один из рекордов равен 265 дням. Почти через год в Рособоронзаказ поступает сообщение, что такое-то предприятие можно признать недобросовестным. Служба включает его в соответствующий реестр. Но за минувшее время такой «добросовестный исполнитель» мог поучаствовать в других конкурсах и победить, втереться в доверие к заказчикам по ГОЗ. К подобным фактам у службы сейчас особенно критическое отношение. Соответствующие руководители за это наказываются рублем, возбуждаются административные дела.
В том, что с недобросовестными исполнителями будет покончено, сомневаться не приходится. И это подчеркнул в начале июня в Коврове вице-премьер Дмитрий Рогозин: «Получается так, что из года в год одно и то же предприятие срывает ГОЗ, а на следующий год как ни в чем не бывало приходит вновь на аукцион и заявляет изначально неисполнимые условия, чтобы обмануть государство. Такое предприятие вместе с соучастниками должно понести наказание. В течение трех лет оно должно быть лишено права на участие в конкурсах. Насколько это жесткий подход, настолько и справедливый. Вместе с пряником в таких случаях должен быть употреблен и кнут. Кроме того, к таким предприятиям должны быть ужесточены и статьи КоАП. Генеральный директор лично ответит за срыв ГОЗ. Терпеть такую коллективную безответственность больше нельзя».
Липовые гарантии
Руководитель службы Александр Потапов говорит о том, что в последнее время появился новый так называемый бизнес. Победитель конкурса должен подтвердить гарантийные обязательства выполнения того или иного контракта. Как правило, это связано с банковскими гарантиями. Однако сегодня сложился определенный клан бизнесменов (брокеров), которые зарабатывают на выдаче липовых банковских гарантий. Формально к ним не придраться: все оформлено вроде бы правильно, не подкопаешься. Есть подписи, печати, адреса. Но когда Федеральная служба по оборонному заказу начинает проверять такие гарантии, делать запросы, то нередко банк не подтверждает факт ее выдачи. Неоднократно в Рособоронзаказ приходили сообщения следующего содержания: «Такая гарантия не выдавалась». Деньги к этому моменту брокеру уже заплачены, ведь формально де-юре он выполнил свои обязательства. Но де-факто такой документ является подложным. Оказывается, подобная ситуация допустима, причем почти легально. И нечистые на руку дельцы пользуются этим на протяжении нескольких лет.
Лишь в рамках закона № 44-ФЗ, который вступит в силу с 1 января 2014 года, такой коллизии положат конец. Будут отобраны специальные банки, которые станут выдавать гарантии только после выполнения контрактных обязательств, и это все информационно отобразится в системе ГАС-ГОЗ. Но пока, к сожалению, подобные лазейки существуют и продолжают кого-то исправно кормить.
На жирный кусок пирога в виде денег ГПВ-2020 слетаются не только крупные грифы, но и мелочь поменьше. В изобретательных головах рождаются разные схемы. Например, появилась категория профессиональных жалобщиков, которые на этом тоже имеют свой куш. Благодаря жалобе можно отодвинуть в сторону добросовестного исполнителя, поставщика и попытаться установить на рынке свои правила игры. Было немало претензий к завышенным требованиям конкурсных комиссий. По правилам служба должна зарегистрировать такую жалобу (обычно на того или иного заказчика), рассмотреть ее и в соответствующие сроки принять процессуальное решение либо по отмене торгов, либо по их приостановке, возвращению в начальное состояние.
По словам главы Рособоронзаказа, в 2012 году количество таких обращений росло, как грибы после хорошего дождя. Но сегодня благодаря предметной работе и объективному рассмотрению их стало значительно меньше.
А вообще это рейдерство чистой воды. Но если жалобы объективны, скажем, на неправильное установление ценовых коэффициентов, то служба по полной программе включается в работу и помогает заявителям. Больше всего подобных обращений вокруг заказов по тыловому обеспечению МВД и МО. О покупке банки тушенки или сорочки можно написать целый роман. Служба постаралась сделать все, чтобы такое рейдерство не оказывало серьезного влияния на размещение ГОЗ. Договорились и с правоохранительными органами о предоставлении необходимой информации. Ведь за всякими «обиженными структурами» стоят конкретные физические лица, которые могут перерегистрировать свои фирмы по несколько раз в год, чтобы уйти от ответственности. Сейчас готовится административный регламент, который поставит таких проворных деятелей в жесткие рамки закона.
В прошлом году возбуждено около 700 административных дел, прежде всего в отношении физических лиц. Так, в адрес одной бизнесвумен (по результатам проверок службы) за игнорирование элементарных правил работы по ГОЗ направлено 30 административных дел, каждое ценой по 30 тысяч рублей. Итого штрафов на нее было выписано порядка 900 тысяч рублей. Для чиновника это существенная санкция. Такой механизм воздействия закреплен законом № 275-ФЗ. Также сейчас вносятся дополнительные предложения по изменению КоАП в части ужесточения наказаний за административные правонарушения. И прежде всего за срыв размещения ГОЗ.
Но не все ведомства проявляют принципиальность. Минобороны, например, не взыскивает штрафы, которые оно обязано накладывать за невыполнение контрактных обязательств. Это серьезная проблема и тут размер невзысканных штрафов такой, что цифры, как считают в Рособоронзаказе, неудобно даже озвучивать. В чем здесь дело?
Здесь действует система двойных стандартов. Скажем, подведомственное МО РФ предприятие, участвовавшее в конкурсе, – единственный исполнитель. Взять, например, подконтрольные предприятия «Авиаремонта», входящего в «Оборонсервис». Размещается заказ на определенную сумму и, предположим, не выполняется в установленные сроки. Что должно произойти? Предъявление штрафных санкций. А кому их предъявлять? Зависимому от МО РФ обществу? Но тогда штрафные санкции опосредованно лягут на расходную часть бюджета Минобороны. Получается, надо штрафовать самого себя.
Бывает и так, что авансируется работа (до 80 процентов), после чего предприятие банкротится. Таких примеров немало. А заказчик даже не пытается востребовать хотя бы имущество исполнителя или другие его активы. Рособоронзаказ выявляет эти моменты, но так как не является правоохранительным органом, не может принимать жесткие меры, а только информирует МВД, направляя соответствующие материалы проверок. В новом КоАП закладываются статьи, которые исключают саму возможность двойных стандартов. Тогда можно будет спрашивать с конкретных людей за подобные деяния.
Отмечаются также случаи отказов единственного исполнителя от выполнения ГОЗ, хотя за этим неизбежно следует административная ответственность. В таких ситуациях заказчики становятся просто заложниками промышленности. Но поправки в новый закон, который ограничит такой произвол, уже внесены. В этом году он появится.
О ценах
Что касается ценообразования, то проблема здесь все же остается. Надо выпустить четкие правила определения стоимости оборонной продукции. Увы, около года назад вышло постановление правительства, где говорилось, что 20 процентов нормы рентабельности закладывается при себестоимости головному предприятию и один процент – соисполнителям. Что произошло после него?
Как считают эксперты, мы возвращаемся к феодальному строю, потому что всякое нормальное предприятие имеет в среднем 20 процентов собственных работ и 80 привлеченных. В результате на эти 20 процентов оно получает рентабельность в 20 процентов, а на все остальные – один. Хотя на самом деле бывает так, что практически всю рентабельность дают как раз соисполнители, комплектаторы.
А ведь цены на металл, ГСМ и другое меняются постоянно. Это повышает цену продукции ВВТ. В результате головное предприятие, чтобы сохранить прибыль, отказывается работать с кооперацией и само пытается делать, скажем, те же гайки. Мы теряем рабочие места и саму кооперацию. Поэтому промышленность должна вместе с заказчиком, Федеральной службой по тарифам, Рособоронзаказом, Минэкономразвития формировать ценовой подход. Вспомним закупку «Мистралей». Это было единоличное решение Сердюкова. Тот же Рособоронзаказ никто не спросил. Но помимо цены необходимо учитывать и требования, которые предъявляются к этим судам. И в частности, необходимость эксплуатации их в холодных водах. Поэтому остается открытым вопрос: цена – качество – эффективность.
Тот факт, что перечисленные проблемы озвучены лицами, ответственными за выполнение ГОЗ, обнадеживает. Значит, есть вероятность, что они будут в скором времени преодолены.
Олег Фаличев
Опубликовано в выпуске № 23 (491) за 19 июня 2013 года