Как превратить ГПВ-2020 и «оборонку» в двигатель российской экономики
Принятая в 2011-м Государственная программа вооружения до 2020 года (ГПВ-2020) не может не впечатлять. Конечно, намеченные объемы закупок вооружений и военной техники (ВВТ) значительно меньше, чем во времена холодной войны. Эта программа стала беспрецедентной и по ряду показателей превосходит планы США, любой другой страны НАТО или Японии.
В своей программной статье президент Владимир Путин представил основные параметры ГПВ-2020. Картину дополнили многочисленные заявления высших военных и гражданских руководителей Минобороны и правительства. В частности, программа предусматривает, что до 2020 года Вооруженные Силы получат около 100 военных космических аппаратов, более 400 стратегических баллистических ракет наземного и морского базирования, восемь стратегических ракетных подводных лодок класса 955 («Борей»), около 20 атомных и дизель-электрических многоцелевых подводных лодок, более 50 надводных кораблей, свыше 600 военных самолетов и 1000 вертолетов, 28 полковых комплектов зенитных ракетных систем (ЗРС) С-400 «Триумф» и 38 дивизионных зенитных ракетных комплексов (ЗРК) С-500 и ЗРС «Витязь» (в общей сложности около 3000 зенитных ракет), 10 бригадных комплектов оперативно-тактической ракетной системы «Искандер» (более 200 ракет класса «земля-земля»), свыше 2300 танков, около 2000 единиц самоходной артиллерии и ракетных систем залпового огня, более 17 000 единиц военной автомобильной техники. Поставлена задача к 2015 году иметь на вооружении не менее 30 процентов, а к 2020-му – 70 процентов новых вооружений и военной техники. Общая стоимость этой программы – 23 триллиона рублей, в том числе 19,5 триллиона пойдут на закупку ВВТ для армии и флота.
Насущная необходимость технического переоснащения ВС не вызывает сомнений, особенно в свете провала всех без исключения предыдущих программ вооружения вплоть до ГПВ-2015 (ее коэффициент выполнения по количеству ВВТ был 10 процентов и ниже).
Система выработки решений
Остается закрытым и неясным механизм разработки решений по военным программам, при котором все вопросы обсуждаются в совершенно секретном порядке и в узком кругу. Вне контекста ясной и рациональной Военной доктрины и стратегии, когда ставится задача готовиться к войнам любого типа и с любыми противниками, большое влияние могут обрести различные группы давления, личные связи на высшем уровне и случайные эмоциональные факторы (как после победы российского Черноморского флота над грузинскими катерами в августе 2008 года, когда было объявлено, что впредь ВМФ будет иметь приоритет в финансировании перед другими видами Вооруженных Сил).
Взять, к примеру, программу воздушно-космической обороны – одного из главных приоритетов ГПВ-2020, на нее заложено примерно четыре триллиона рублей (более 20 процентов всех ассигнований). Не касаясь темы организационной структуры созданных в 2011-м Войск ВКО, которая критически анализируется многими авторитетными специалистами, отметим, что задачи и нового рода войск, и крупнейшей программы остаются весьма туманными. Военная доктрина от 2010 года в качестве такой задачи объявляет «обеспечение противовоздушной обороны важнейших объектов Российской Федерации и готовность к отражению ударов средств воздушно-космического нападения».
Однако это не дает ответа на ряд ключевых вопросов, в частности: должна ли ВКО отразить удары баллистических или аэродинамических средств нападения и в каком оснащении (ядерном или обычном), нацелена ли она на перехват межконтинентальных ракет (МБР) или ракет средней дальности (БРСД), авиации и крылатых ракет, призвана ли она парировать массированные или одиночные и групповые удары, должна ли защитить объекты военно-политического управления, стратегических ядерных сил (СЯС) или административно-промышленных центров и экономической инфраструктуры?
Между тем программа ВКО набирает обороты и поглощает все больше бюджетных средств. Не хотелось бы думать, что она развивается по принципу: сделаем все, что получится, а защитим то, что сможем. Ведь программа «с открытым продолжением» в погоне за недостижимыми целями отнимает деньги от других, возможно, более насущных и практически обоснованных разделов ГПВ. России, несомненно, нужна эффективная оборона в составе информационно-управляющих систем, средств ПРО и ПВО, но она должна отвечать реалистически сформулированным задачам (а не возвышенным лозунгам) и органически вписываться в идеологию стратегической стабильности, которая предлагается другим державам.
Провалы всех прежних программ конверсии, отсутствие в стране свободного гражданского рынка высоких отечественных технологий не позволяют оставлять крупные (особенно градообразующие) оборонные предприятия без госзаказа, даже если их продукция не нужна, не обладает высоким качеством или не по средствам своей армии. Таким образом, государственный оборонный заказ (ГОЗ) зачастую является не только и не столько инструментом технического оснащения ВС, сколько средством поддержания отраслей промышленности и зависящих от нее городов и социальной инфраструктуры. При этом большое влияние на ГОЗ и даже ГПВ оказывают политические соображения, групповые интересы, лоббирование промышленных коопераций, регионов и индустриальных городов.
В этих условиях и в рамках сложившегося механизма принятия решений трудно делать рациональный выбор между разными системами оружия и программами на основе анализа соотношения их стоимости и эффективности, сосредоточить ресурсы на том, что действительно необходимо для обороны. В результате средства распыляются тонким слоем по множеству программ и проектов, не принося нигде максимального эффекта и вызывая дополнительные затраты на обучение личного состава, эксплуатацию и тыловое обеспечение множества типов ВВТ одного класса.
Имея военный бюджет примерно в девять раз меньший, чем у США (по 2013 год соответственно 630 и 71 миллиард долларов) и сопоставимый с оборонными расходами Великобритании, Франции и ФРГ (соответственно 59, 58 и 45 миллиардов долларов), Россия одновременно закупает больше типов вооружений, чем любая из названных ведущих военных держав, а в ряде случаев – больше, чем все они вместе взятые. Это относится к стратегическим ядерным силам, но в еще большей мере – к силам общего назначения.
Например, в России для собственных нужд, помимо экспорта, параллельно идет производство новых фронтовых бомбардировщиков Су-34, истребителей Су-35С и Су-30СМ, палубных истребителей МиГ-29К. Продолжаются испытания и намечена закупка истребителя пятого поколения ПАК ФА – Т-59-4. Параллельно ведется глубокая модернизация боевых самолетов Миг-31БМ, Су-25СМ и Су-24М, а также средних бомбардировщиков Ту-22М3. Идет производство вертолетов Ми-26, Ми-8МВТ5, Ми-8АМТШ, Ми-38, Ка-52, Ми-28НМ. Для транспортной авиации строятся самолеты Ил-76МД-90А, Ан-140-100 и Ту-154М. Параллельно началось проектирование нового тяжелого бомбардировщика ПАК ДА.
Между тем авиация – исключительно дорогостоящий и технически сложный вид обычных вооружений, первостепенное средство обеспечения победы в локальных конфликтах современности. Ни Соединенные Штаты, ни любая другая страна НАТО или кооперация государств Евросоюза, имея во много раз большие бюджеты, чем Россия, не могут позволить себе одновременное производство (или импорт) более чем одной системы боевых самолетов. Например, США в 2009 году отменили параллельное производство двух новейших систем истребителей пятого поколения F-22 и F-35, причем закупка первых была сокращена вдвое (с 380 до 187 единиц), чтобы перейти к производству более простого и дешевого самолета второго типа, лучше подходящего для войн малой интенсивности. Европейские союзники Вашингтона или покупают самолеты в США, или закупают совместно разработанный «Еврофайтер» («Тайфун»), и только Франция индивидуально создает один новый тип истребителя-бомбардировщика («Рафаль»).
Испытывая оправданную гордость за возрождение отечественного авиастроения, нельзя избавиться от тревоги за этот раздел ГПВ-2020. Ведь не надо быть летчиком или конструктором, чтобы понимать, что за те же деньги и при данном техническом уровне один или два типа самолетов одного класса будут иметь преимущество по качеству и себестоимости, чем четыре или пять.
Не лучше ситуация в ВМФ. В течение десятилетия планируется ввод в строй трех типов подводных лодок: стратегических атомных ракетоносцев (восемь лодок проекта 955 «Борей»/«Юрий Долгорукий»), новых многоцелевых АПЛ (восемь атомоходов проекта 885 «Ясень»), а также 12 дизель-электрических подводных лодок. Для сравнения: главная морская держава мира – США отменили дорогостоящий проект многоцелевой АПЛ «Сивулф» и строят атомные лодки только одного класса и типа («Вирджиния).
Не меньшая многотипность характеризует программы закупок бронетехники, артиллерийских и зенитных систем Сухопутных войск.
Большое беспокойство вызывает то, что приоритет отдается закупкам вооружений и военной техники в ущерб НИОКР, на которые выделяется всего 10 процентов (два триллиона рублей) от ГПВ-2020. Необходимо особо подчеркнуть, что в связи с нарастающим технологическим отрывом оснащенности ВС России вооружениями и военной техникой от ведущих стран мира «догоняющая» модель является по большинству направлений модернизации бесперспективной. Вместо сокращения ассигнований по этому разделу, который считается весьма коррупционным, лучше было бы создать механизм объективной оценки предлагаемых проектов и контроля над их выполнением – тут есть что позаимствовать из опыта США и других стран.
В развитии качественно новых систем оружия Россия все более отстает от США, а в последнее время даже от Китая (с его противокорабельными баллистическими ракетами с высокоточными обычными боевыми частями). Пока нет уверенности в том, что реальные плоды военной реформы 2008–2012 годов и грандиозная программа перевооружения способны переломить эту тенденцию. Запланированный вал производства бронетанковой техники, боевой авиации, кораблей и подводных лодок, ракет и антиракет необязательно выведет российские Вооруженные Силы на качественно новый уровень.
Делая растущий упор на ядерном сдерживании США (разработка новой жидкостной МБР, программа строительства подводных атомных ракетоносцев, проект перспективного тяжелого бомбардировщика), Россия все больше отстает в развитии информационно-управляющих систем, необходимых для боевых операций будущего, а также в создании высокоточных наступательных и оборонительных неядерных вооружений большой дальности.
Развертывая воздушно-космическую оборону неопределенной эффективности против НАТО, Россия рискует остаться беззащитной перед лицом возможных ракетных и авиационных ударов безответственных режимов и террористов с южных азимутов.
Российские ВВС будут обновляться многочисленными типами боевых самолетов, для которых может не оказаться высокоточных неядерных средств большой дальности для ударов вне зон ПВО противника. Бронетехника Сухопутных войск, по признанию высокопоставленных чиновников Минобороны, значительно отстает от нового поколения танков стран Запада, использующих передовые технические решения. Ракетно-артиллерийские системы впечатляют своей огневой мощью, но не обладают достаточной дальностью и избирательной точностью стрельбы (ориентируясь на массированный огонь по площадям).
Поддерживая большую по численности (миллион человек) и паркам оружия армию, Россия катастрофически проигрывает в стратегической мобильности, которая необходима ввиду размера ее собственной территории и прилегающих зон ответственности в СНГ. Учения «Запад-2009» показали, что переброска одной бригады на расстояние в тысячу километров осуществилась за пять суток. Ее перевозка из центральной части на Дальний Восток по Транссибу заняла бы два с половиной месяца. Внедрению новых сложных систем оружия и боевой техники, методам ведения интенсивных операций не соответствует план сохранения более 30 процентов личного состава на базе призывников с 12-месячным сроком службы.
Все это может снизить возможности России по эффективному применению силы в вероятных конфликтах в зоне южных и восточных рубежей страны, в дальнем зарубежье для миротворческих задач и для борьбы с угрозами нового типа (распространение ОМУ, международный терроризм).
Возможности промышленности
Складывается впечатление, что намеченная ГПВ-2020 недостаточно реалистична в финансовом отношении. Как считают специалисты, количество и сроки внедрения новых вооружений и военной техники вряд ли соответствуют возможностям оборонной промышленности и не учитывают быстрого роста цен на ее продукцию. Хотя основные расходы по программе планируются на период после 2013 года, едва ли можно рассчитывать, что промышленность сможет увеличить производство ВВТ в разы или даже на порядок, как следует из опубликованных плановых показателей.
Высокая (во многих случаях абсолютная) степень монополизации в оборонных отраслях, отсутствие конкуренции, необоснованная система ценообразования наряду с общим старением производственных фондов и персонала ограничивают возможности увеличения объемов производства и уровень качества продукции соразмерно росту ассигнований. Увеличение финансирования зачастую влечет только рост себестоимости продукции при недостаточно высоком ее качестве.
Масштабные хищения государственных средств в рамках распродажи военного имущества, недвижимости и земельных угодий через посреднические акционерные общества ОАО «Оборонсервис», махинации ОАО «Военторг», строительство жилья для военнослужащих по завышенным более чем вдвое ценам (по сравнению с рыночной стоимостью) – все это, похоже, лишь надводная часть коррупционного айсберга. Главное поле коррупции – в оборонном заказе, где «откаты», даже по официальным данным военной прокуратуры, составляют 20 процентов, а по неофициальным оценкам – еще больше.
Причины споров Минобороны с промышленностью из-за цен на военную продукцию коренятся не только в несовершенной системе ценообразования, несвоевременной предоплате, которая заставляет корпорации обращаться в банки (подчас связанные с чиновниками) за коммерческими кредитами, или в отсутствии должного контроля над стоимостью и качеством продукции приватизированных фирм-субподрядчиков. Ведь «откаты» в конечном счете закладываются в стоимость военной техники. Понятно поэтому, что директора «оборонки» не могут удовлетворить требования Минобороны о раскрытии своей схемы ценообразования.
Хотя в 2011-м кризис отношений между военными и промышленностью из-за цен на продукцию был урегулирован, нет уверенности, что он не возникнет снова, когда от «оборонки» потребуют скачкообразного наращивания производства после 2013 года. Покончить с практикой преднамеренного завышения цен на продукцию и «откатов» в контексте госзакупок в рамках существующей системы невозможно, поскольку в этом суть ее функционирования – особенно в военной сфере со всеобъемлющей секретностью и кулуарным способом принятия решений.
Регулярно обнаруживаются финансовые злоупотребления и откровенные хищения то по программе ГЛОНАСС, то по капитальному строительству, то по морским вооружениям и даже по воздушно-космической обороне. Только в рамках ГОЗ за 2012 год выявлено полторы тысячи нарушений на общую сумму 16 миллиардов рублей. Отрадно, что эти факты теперь не скрываются от общественности. Но беспокоит, что помимо персональных административных и уголовных последствий нет никакой ясности относительно намеченных изменений сложившейся системы разработки и осуществления государственной программы и оборонного заказа, ставших питательной почвой для массовых правонарушений.
Поскольку хищения имеют очевидный системный характер, постольку для их устранения нужны системные перемены, особенно в свете беспрецедентных объемов финансирования по ГПВ-2020. Также следовало бы заблаговременно внести коррективы в программу вооружения с учетом реальных возможностей промышленности и реалистических военных задач.
Макроэкономические реалии
Программе вооружения не хватает реализма и в макроэкономическом плане. Российские специалисты отмечают, что запланированный рост затрат на НИОКР и закупку вооружений в рамках ГПВ-2020 предполагает общий объем военного бюджета примерно шесть триллионов рублей в 2020 году. Но если этот объем, как заявлено, не превысит 3,5–4 процентов ВВП России, то в том же году российский ВВП должен достичь 150 триллионов рублей, то есть вырасти в два с половиной раза по сравнению с 2012-м (60 триллионов). Это предполагает темпы российского экономического роста выше, чем китайские, чего не обещают даже самые оптимистически настроенные экономисты.
По экспертным оценкам, если принять самые оптимистические прогнозы темпов роста экономики порядка четырех процентов в год, то ВВП в 2020-м составит 100 триллионов рублей, то есть на 30 процентов меньше желаемого. В итоге или ГПВ-2020 придется по ходу дела свертывать с огромными издержками для ОПК и армии, или пойти на большую долю военных расходов, чем четыре процента ВВП. Это потребует урезания и без того скудных гражданских статей федерального бюджета: социального обеспечения, здравоохранения, образования, науки и культуры, которое происходит уже сейчас. Превышение четырех процентов ВВП для нужд обороны в мирное время чревато негативными последствиями для гражданской экономики и ростом социальной напряженности.
Что есть локомотив экономики
Программа ГПВ-2020 связана с довольно спорной, но популярной в верхах идеей, что военные заказы и возрождение обороной промышленности станут локомотивом общего экономического подъема России. Если это так, почему развалилась экономика СССР, построенная именно вокруг военно-промышленного комплекса? Она оказалась неспособной удовлетворить растущие потребности мирных граждан, а в конечном итоге не сумела создать и новейшие виды оружия. Причем произошло это в условиях все еще закрытой экономики, когда у потребителя не было альтернативы в виде многообразия импортных товаров и услуг. Впредь такая закрытость невозможна, а импортные пошлины придется снижать ввиду вступления России в ВТО.
Военное производство выступало как локомотив гражданской экономики развитых промышленных государств вплоть до 60-х годов XX века, но не после того. Общепризнанно, что ныне в ведущих военных державах мира технические инновации в основном идут из динамичной гражданской экономики и науки (особенно из средних и малых инновационных компаний) в военную промышленность и науку, а не наоборот. Полное отсутствие такой подпитки повлекло растущее отставание советской военной техники от зарубежной уже в 70–80-е годы прошлого века.
Во всех странах оборонный заказ имеет большое значение для финансовой поддержки и занятости на конкретных предприятиях и в регионах, особенно в моногородах. Но его мультипликационный экономический эффект для остальной экономики является временным и локальным. В России, повышая платежеспособность работников оборонных коопераций, ГОЗ оживляет сферу торговли и услуг в районах размещения подрядчиков и субподрядчиков, но не влечет рост отечественного производства качественных промышленных товаров (кроме, пожалуй, коттеджного строительства для менеджмента). Высокие технологии и инвестиции не перетекают из «оборонки» в гражданскую экономику по той же причине, по которой сейчас российский частный капитал и изобретения не идут в экономику страны, а уплывают за рубеж.
Причина в дефиците гарантий неприкосновенности материальной, финансовой и интеллектуальной собственности, которые могли бы обеспечить равенство всех юридических и физических лиц перед соблюдением хотя бы имеющегося несовершенного законодательства. В отсутствие гарантий сохранности долгосрочных инвестиций частный капитал не будет внедрять инновации из ОПК в гражданскую экономику, даже если их рассекретят и продадут военные фирмы и КБ.
А внедрение высоких технологий в гражданскую экономику посредством государственных компаний вновь повлечет создание неэффективных заводов-гигантов, затоваривающих рынок никому не нужной продукцией низкого качества. Время сталинских индустриальных пятилеток на основе государственного плана, карточного распределения и изоляции народа от внешнего мира безвозвратно ушло. Его не возродить в эпоху сплошной компьютеризации и перманентной информационной революции, открытого общества, глобализации мировой финансово-экономической системы.
Модернизация российской политической и социально-экономической системы – это отдельная тема, далеко выходящая за рамки данной статьи. Но без такой модернизации едва ли стоит надеяться на превращение ГПВ-2020 и «оборонки» в двигатель российской экономики, как не удастся справиться с коррупцией, добиться устойчивого экономического роста, не зависящего от мировых цен на углеводороды. А если систему не на словах, а на деле менять, то инновационная гражданская экономика сама станет мощным источником эффективности военной науки и промышленности, переоснащения армии и флота на основе самых передовых технологий для надежной защиты безопасности России в XXI веке.
Алексей Арбатов
Опубликовано в выпуске № 14 (482) за 10 апреля 2013 года