Сотрудничество: мифы, надежды и реальность
Энтузиазм и эйфория по поводу быстрого продвижения в сотрудничестве по созданию совместной ЕвроПРО быстро сошли на нет. Сама идея сотрудничества в области ПРО виделась почти идеальным поводом и инструментом для выстраивания отношений высокого доверия и партнерства. Многие в России и на Западе посчитали, что воплощение этой идеи в жизнь дает реальный шанс к кардинальному повороту в сторону установления реального стратегического партнерства России, США и НАТО.
Конечно, нет ничего лучше для укрепления партнерства, чем совместная защита наших стран от потенциальных угроз ракетных атак со стороны безответственных режимов или международных террористических организаций. Действительно, ничто так не способствует установлению доверия и партнерства, как борьба против общей угрозы или общего врага, чему есть немало примеров в истории. Однако надежды и ожидания на быстрое продвижение вперед оказались сильно преувеличенными по сравнению с реальностью. У этой идеи нашлось много противников в странах – членах НАТО и особенно среди определенных и довольно влиятельных политических кругов в США. Состояние наших стратегических отношений и уровень доверия все еще не позволяют совершить качественный прорыв в стратегических отношениях с США и Западом в целом.
Но если поглубже проанализировать идею сотрудничества в ПРО и откуда она появилась, то становится понятным, что эта идея очень комплексная и носит многофакторный характер, включающий политические, военные, научно-технические, экономические и финансовые, правовые, этические и другие аспекты.
Нападение в зеркале отражения
Задача борьбы с баллистическими ракетами является естественной и насущной военной целью, вытекающей из постоянного состязательного процесса «оборона визави нападения». Одновременно противоракетная оборона является, пожалуй, самой сложной и передовой научно-технической задачей, пока еще выходящей за рамки возможностей современного состояния науки и технологии. Дальнейшее движение к сокращению ядерных арсеналов невозможно без договоренностей по ПРО, и это принципиальная позиция России, которая была зафиксирована при ратификации нового Договора по СНВ в Госдуме. Об этом говорит совсем недавняя история российско-американских стратегических отношений и сотрудничества. СССР и США удалось найти общее понимание роли и места ПРО в стратегическом балансе сил, что привело к подписанию Договора по ПРО 1972 года. Был также ряд двусторонних и многосторонних инициатив в области предупреждения и снижения ракетных угроз. Был создан режим контроля над распространением ракет и ракетных технологий, известный под аббревиатурой РКТР. Но после развала СССР и распада блока Варшавского договора мир почти стал однополярным во главе с единственной сверхдержавой. США стали отходить от сложившейся системы международных отношений в области безопасности, основанной на системе договоров и соглашений. И последним аккордом в этом процессе стал выход США из Договора по ПРО в 2002 году.
Основной причиной такого сценария стала почти религиозная вера американцев в ПРО. Строить дорогостоящую и пока еще слабо эффективную и малонадежную систему, как ПРО, мало кто может себе позволить. Попытки немногих стран сделать это базируются либо на помощи и сотрудничестве с Америкой, либо находятся на начальной стадии становления и не известно, когда и каким будет конечный результат. Сами США несколько раз начинали различные программы создания ПРО и «успешно» их закрывали. Вспомним хотя бы программу «Стратегическая оборонная инициатива» (СОИ), провозглашенную президентом США Рональдом Рейганом в 1983 году и названную «Звездные войны». СССР также ценой огромных усилий и затрат создал первую в мире систему ПРО для защиты Московского района. После развала СССР Россия поддерживает систему в рабочем состоянии и проводит необходимую модернизацию. Но активной деятельности в области развития новых систем ПРО не ведет.
Не секрет, что США в настоящее время используют и развивают научные и технологические заделы и наработки, сделанные в прошлом и в особенности достижения программы СОИ. В СССР спектр и масштаб работ в области ПРО был сопоставим с американским и по результатам зачастую опережал достижения США, о чем говорит сам факт создания первой в мире действующей системы ПРО вокруг Москвы. Кроме России сейчас только Израиль имеет развернутую систему ПРО. После развала СССР активные работы в области ПРО скатились к минимуму.
ПРО кризис
В конце 90-х годов прошлого столетия США заметно активизировали работы в области создания систем ПРО. При президенте Джордже Буше-младшем работы по созданию ПРО стали приоритетом в политике США. Критическая ситуация возникла в связи с планами размещения элементов ПРО США в Европе, чему Россия стала активно возражать. Ссылки США на угрозы ракетного нападения со стороны Ирана и Северной Кореи не принимались Россией всерьез. А вот угроза российскому стратегическому потенциалу создалась бы реальная. Многочисленные «разведывательные» оценки ракетно-ядерных угроз со стороны Ирана и КНДР, выводы различных комиссий типа «Комиссии Рамсфельда» пытались убедить политическое руководство и общественное мнение США, что подобные угрозы уже на пороге и необходимо срочно принимать широкомасштабные меры по защите США и их союзников от этих угроз. Но неадекватность предполагаемых мер степени угроз была для многих очевидна. Подтверждением этому стал доклад «Ядерный и ракетный потенциал Ирана», подготовленный совместной группой российских и американских ученых и экспертов и изданный Институтом Восток–Запад в мае 2009 года. Позднее аналогичные выводы были сделаны в докладе «Иранские ядерные, химические и биологические возможности», изданном Международным институтом стратегических исследований (IISS) в Лондоне в феврале 2011 года.
Президент Обама отменил планы Буша по развертыванию 3-го позиционного района ПРО США в Европе, согласно которым в Чехии планировалось установить мощный радар ПРО Х-диапазона и развернуть в Польше стартовые позиции наземных ракет-перехватчиков (GBI). Но теперь история повторяется в другом варианте и на новой технической базе, что, как уже говорилось выше, наблюдалось в истории разработок систем ПРО США. В сентябре 2009 года США объявили о своих планах Европейского поэтапного адаптивного подхода. На встрече в верхах в Лиссабоне в ноябре 2010 года страны НАТО пришли к соглашению о создании потенциала территориальной противоракетной обороны.
К сожалению, распространение ракетного оружия носит довольно активный характер наряду с возможностями и стремлениями некоторых стран оснастить ракеты ядерными зарядами или другими видами ОМУ. И эту опасность нельзя не учитывать. Россия сознает наличие таких угроз, в том числе и со стороны Ирана и КНДР, и выступает за международное сотрудничество для предупреждения и противодействия таким вызовам и угрозам. Но оценки угроз и возможностей их реализации должны быть реальными и объективными, основанными на грамотном военно-политическом, научно-техническом, экономическом и других видах анализа, а не на политически мотивированных спекуляциях или провокационных утверждениях типа поставок из России в 90-х годах в КНДР баллистических ракет для подводных лодок, широкомасштабного участия российских специалистов-ракетчиков, поставки отдельных компонентов и целых ракетных комплексов Ирану, как утверждал один из немецких деятелей.
Совместная оценка угроз, включая и ракетно-ядерные, является одной из критических проблем и важнейшей составляющей для планирования мер по предупреждению и парированию этих угроз, в том числе и с помощью военной силы. Ракетная угроза определяет состав, архитектуру и боевое применение сил и средств СПРН и ПРО. Обмен соответствующей информацией, многосторонний анализ, включая и совместный, позволят проводить оценки угроз максимально приближенных к реальности и избегать как недооценку, так и переоценку угроз. Такое взаимодействие заинтересованных сторон будет способствовать правильному и своевременному выбору мер предупреждения и противодействия, их оптимальному составу и эффективности применения. Такой подход обоснован не только с точки зрения обеспечения безопасности и обороны, но и с экономической стороны – ПРО стоит очень дорого.
Что же послужило причиной сложившейся тупиковой ситуации по вопросу сотрудничества в ПРО между РФ и США–НАТО? Многие российские и зарубежные политики и эксперты сходятся во мнении, что уровень недоверия между предполагаемыми партнерами все еще настолько велик и является пока что непреодолимым препятствием для более широкого и глубокого сотрудничества в таких критически чувствительных сферах, как оборона и безопасность. Подобное сотрудничество требует почти союзнических отношений и значительно более глубокого уровня доверия. Наши американские и европейские партнеры не понимают или не хотят понять наши озабоченности в отношении влияния создаваемой ЕвроПРО на потенциал ответного удара российских стратегических сил. Требования России предоставить официальные юридически обязывающие гарантии ненаправленности создаваемой ЕвроПРО против российских стратегических ядерных сил сдерживания являются символическим подтверждением недоверия со стороны России к декларируемым обещаниям со стороны США и НАТО. Отказ США и НАТО принять предложенную Россией идею совместной ЕвроПРО под предлогом того, что они не могут доверить часть функций своей обороны стране – не члену НАТО (так называемый аутсорсинг), также отражает отсутствие должной степени доверия к России со стороны США и НАТО.
К сожалению, причины отсутствия уровня доверия, достаточного для продвижения вперед сотрудничества в таких чувствительных областях, как оборона и безопасность, имелись в прошлом и продолжают существовать в настоящем. Ухудшение стратегических отношений России с США и НАТО в первой декаде XXI века показало, что мы не только не продвинулись в сторону углубления сотрудничества и взаимопонимания, но, наоборот, откатились несколько назад. Вспомним хотя бы последствия вооруженного конфликта в Южной Осетии, планы размещения третьего позиционного района ПРО США в Европе.
Представляется, что самым сложным препятствием по выходу из сложившейся тупиковой ситуации по вопросам сотрудничества в ПРО является решимость США и НАТО продолжать создание ЕвроПРО в соответствии с Европейским поэтапным адаптивным подходом. Создание и размещение средств ПРО в Европе в соответствии с планами поэтапного адаптивного подхода набирает темпы, несмотря на серьезные озабоченности России, в особенности с выполнением третьей и четвертой фаз плана создания ЕвроПРО и размещением средств ПРО морского и наземного базирования в Северо-Западном регионе.
На прошедшем в Чикаго в мае сего года саммите НАТО было заявлено о «достижении промежуточных возможностей противоракетной обороны НАТО» и что «Соединенные Штаты будут способствовать реализации поэтапного адаптивного подхода к противоракетной обороне НАТО». В то же время на саммите в Чикаго главы государств и правительств стран – членов НАТО заявили, что «противоракетная оборона НАТО не направлена против России и не имеет возможности для подрыва ее потенциала стратегического сдерживания. Союз в духе взаимности, максимальной прозрачности и взаимного доверия будет активно стремиться к сотрудничеству в области противоракетной обороны с Россией». Но Россия как раз и не уверена, что ПРО НАТО не будет иметь возможностей для подрыва ее потенциала стратегического сдерживания и поэтому хочет не просто политических деклараций, а юридических обязательств со стороны США и НАТО о ненаправленности ПРО НАТО против России. Отсутствие прогресса в этом вопросе и стало причиной отсутствия в повестке саммита в Чикаго вопроса об отношениях с Россией и заседании Совета Россия–НАТО.
Четыре условия выхода из тупика
Известный историк и эксперт в области российско-американских отношений профессор Стэнфордского университета Дэвид Холлоуэй считает, что «для того чтобы двигаться в направлении сотрудничества в ПРО, надо осмыслить и решить четыре ключевых вопроса:
1. Вопрос общего («разделяемого») будущего абсолютно стоит в центре. Сотрудничество требует, чтобы видение общего будущего было тщательно разработано, но это может произойти только при развитии взаимного доверия.
2. Взаимное доверие абсолютно решающий фактор. Могут ли обе стороны настолько доверять друг другу, чтобы предпринять шаги по имплементации общего видения будущего? Ключевой вопрос – какой необходим уровень взаимного доверия для такого сотрудничества.
3. Желание обеих сторон к поиску компромисса необходимо для сотрудничества. Сотрудничество будет достижимым и полезным, если компромиссы будут согласованными, даже если будут внутренние причины для скрытия компромиссов насколько это возможно. Достижение согласия почти точно потребует, чтобы обе стороны хотя бы частично отошли от своих позиций.
4. Равенство также ключевой фактор в переговорах. Здесь играет роль наследие времен холодной войны. Россия верит, что США и НАТО получили преимущество из-за слабости России в 90-е годы прошлого столетия. И это усиливает подозрения России в нынешних мотивах США и НАТО. Ряд новых членов НАТО питают глубокие подозрения к намерениям России. Это играет важную роль в политике НАТО. Эти взаимные подозрения подчеркивают важность равенства и равную безопасность при любых договоренностях о сотрудничестве в ПРО».
Необходим поиск компромиссов как по конкретным видам и формам возможного сотрудничества, так и по темпам строительства ЕвроПРО в том виде и конфигурации, которые с точки зрения России могут затрагивать ее безопасность. Вообще создается впечатление, что все стороны, выступая на словах за сотрудничество, на деле то ли плохо слышат друг друга, то ли не хотят слышать. Возможно, дело в недостаточной продуманности и проработке предложений с обеих сторон. Но российское руководство не раз заявляло западным партнерам, что наши предложения это предмет для обсуждения, налаживания диалога, а не требование их принять безоговорочно. Но диалога пока не получается. Нельзя не согласиться с мнением заместителя министра иностранных дел России Сергея Рябкова, что необходима совместная работа технических экспертов. Аналогичное суждение высказывала и заместитель госсекретаря США Роуз Гетемюллер. Такая работа несомненно позволит прояснить ряд важных технических моментов, которые препятствуют или могут препятствовать достижению военно-политических договоренностей. Это в первую очередь относится к вопросу об обоснованности российских озабоченностей в отношении влияния планов развертывания ЕвроПРО на потенциал сдерживания стратегических сил. Международная конференция по ПРО, организованная Минобороны России и проведенная в Москве 3–5 мая 2012 года, явилась хорошей и полезной инициативой в направлении развития открытого диалога по проблемам развития ПРО и международного сотрудничества в этой области.
Ученым легче найти общий язык
Видится не только целесообразным, но и необходимым критически проанализировать предложения по сотрудничеству в ПРО, сделанные различными негосударственными экспертными и общественно-политическими группами. Рабочая группа по ПРО, созданная в рамках евро-атлантической инициативы в области безопасности, представила свое видение и предложения по возможностям сотрудничества по ПРО. Итоговым документом работы группы стали предложения по формированию центров обмена информацией. Совместная группа российско-американских технических экспертов во главе с бывшим министром обороны США профессором Стэнфордского университета Уильяма Перри сосредоточилась на технических аспектах сотрудничества в области ПРО.
Группа была создана в рамках продолжающегося более 20 лет диалога по стратегической стабильности между Центром международной безопасности и сотрудничества Стэнфордского университета и российского Комитета ученых за глобальную безопасность и контроль над вооружениями. Во время первой встречи совместной группы технических экспертов в конце апреля 2011 года состоялся откровенный и довольно критический обмен мнениями по всему спектру стратегических отношений России и США. Тон встрече задали выступления спецпредставителя президента РФ по взаимодействию с НАТО по вопросам ПРО Дмитрия Рогозина, бывших госсекретаря США Джорджа Шульца и министра обороны Уильяма Перри. Помимо российских экспертов во встрече приняла участие внушительная группа американских ученых, военных, представителей промышленности и бывших высокопоставленных чиновников Пентагона, Министерства энергетики и Госдепартамента.
Несмотря на довольно пессимистический характер дискуссии о возможном сотрудничестве в ПРО, Уильям Перри предложил перейти к отработке конкретных предложений. Было решено сосредоточиться на проблеме обмена данными в интересах предупреждения о ракетном нападении (СПРН) и мониторинге ракетной деятельности в целом. Был сделан анализ проделанной ранее работы по созданию совместного центра обмена данными (СЦОД). Участники встречи пришли к выводу, что целесообразно возобновить переговоры по данной проблеме с учетом уже накопленного опыта как позитивного, так и негативного опыта создания СЦОД и на основе Меморандума о понимании об уведомлениях о пусках ракет, подписанного в Брюсселе 16 декабря 2000 года. Предполагалось также в случае прогресса на пути сотрудничества в области ПРО включить в функции СЦОД решение задач в интересах ПРО. Но прогресс в развитии сотрудничества по ПРО между Россией и США/НАТО застопорился.
Принятие планов поэтапного адаптивного подхода к созданию ЕвроПРО и решимость США и НАТО к их неуклонному выполнению вызвало рост озабоченности России по поводу возможной угрозы со стороны развертываемой в Европе системы ПРО стратегическим силам России. Поэтому во время второй рабочей встречи совместной российско-американской группы технических экспертов в узком составе, которая прошла в Брюсселе в начале сентября 2011 года под патронажем представителя РФ в НАТО Дмитрия Рогозина, была посвящена анализу складывающейся ситуации вокруг создания ЕвроПРО и обсуждению военно-технических аспектов российских озабоченностей относительно ненаправленности этой системы против России. Американские участники представили ряд расчетов и результатов моделирования функционирования систем ПРО на различных фазах поэтапного адаптированного подхода, по которым российские эксперты выдвинули ряд серьезных замечаний. В целом состоялась полезная политическая и техническая дискуссия, которую обе стороны решили продолжить с учетом состоявшегося обмена мнениями.
Наметилась явная тенденция к общему пониманию технических аспектов выдвигаемых Россией опасений по поводу угроз российским стратегическим силам сдерживания. По этому поводу Дмитрий Рогозин высказал мнение, что ученые и специалисты легче находят общий язык и понимание в решении проблем, тесно связанных с наукой и технологиями. Это мнение вице-премьера Рогозина получило дальнейшее подтверждение на третьей рабочей встрече совместной российско-американской группы технических экспертов высокого уровня, состоявшейся по инициативе Уильяма Перри в начале марта 2012 года в Стэнфордском университете. На встрече детальному анализу подверглись расчеты и результаты моделирования перехвата российских МБР, сделанные известными американскими экспертами Дином Вилкенингом и Теодором Постолом. Российские участники представили свои заключения и выводы по результатам исследований американских коллег, подготовленные экспертами ГСКБ «Алмаз-Антей». В этой работе также принимали участие специалисты Института стратегической стабильности.
В результате совместной работы американские эксперты признали, «что у России есть технические основания для озабоченностей» по поводу возможного влияния развертываемой в Европе системы ПРО на потенциал сдерживания российских стратегических ядерных сил, в особенности при осуществлении фаз 3 и 4 европейского поэтапного адаптивного подхода. Этот вывод был включен первым пунктом Совместного заявления по результатам состоявшейся рабочей встречи, которое было доведено до сведения представителей администрации президента США. То, чего не могут достигнуть официальные переговорщики, сделали ученые и специалисты.
Выгоды для партнеров
Россия, США и НАТО выразили надежду на сотрудничество в ПРО, что позволило бы создать «новые стратегические отношения», которые можно описать как «стратегическое сотрудничество».
В атмосфере предвыборной президентской кампании, проходящей сейчас в США, трудно надеяться на какой-либо прогресс в выходе из тупиковой ситуации, складывающейся вокруг проблемы ПРО. Тем более известно, что республиканские консерваторы сделали проблему ПРО чуть ли не основным пунктом обеспечения военной безопасности США и напрочь отрицают какую-либо возможность сотрудничества с Россией в этом направлении, подкрепив это рядом законодательных инициатив.
Но независимо от того, кто займет кресло президента США, вопрос о ПРО останется и его придется решать. Все понимают, что от его решения зависит продолжение процесса сокращения стратегических ядерных вооружений и ядерного разоружения в целом. Остается надеяться, что здравый смысл все-таки возобладает и все заинтересованные стороны вернутся к поиску взаимоприемлемых решений проблем ПРО и связанных с ней вопросов баланса сил и стратегической стабильности. Активное вовлечение в этот процесс научного и экспертного сообщества будет только способствовать достижению прогресса в поиске нетривиальных решений по сложным проблемам безопасности. Участие независимых групп ученых, специалистов и экспертов, политических и общественных деятелей в анализе сложных международных проблем безопасности, таких как проблема ПРО, имеющая сложнейшую научно-технологическую составляющую, позволит модифицировать старые и выработать новые подходы, инициативы и предложения, которые учитывали бы существующие реалии и позволили бы найти взаимоприемлемые пути выхода из создавшейся тупиковой ситуации по вопросу сотрудничества в ПРО.
Надо отметить, что, несмотря на сложившуюся тупиковую обстановку в вопросе о сотрудничестве в области ПРО, все заинтересованные стороны неоднократно заявляли о необходимости продолжения переговоров по поиску взаимоприемлемых и, может быть, компромиссных решений. Есть и определенные основания и для оптимизма, что сотрудничество может быть достигнуто. Во-первых, несмотря на все взлеты и падения, российско-американские отношения более не базируются на фундаментальной враждебности времен холодной войны. Во-вторых, Россия и США имеют опыт успешного сотрудничества в ряде таких чувствительных областях, как ядерная безопасность, сотрудничество в космосе, борьба с международным терроризмом и пиратством. Профессор Стэнфордского университета Дэвид Холлоуэй считает, что «отношения могут выковываться таким образом, что стратегическая стабильность останется невредимой (при низких уровнях сил) и в то же время останется перспектива стратегического сотрудничества, которое взаимовыгодно и является привлекательной целью, к которой надо стремиться».
И в этом процессе надо активнее использовать творческий потенциал научного и экспертного сообщества. Опора на знания и опыт, прибавить к ним чуть больше политической воли – все это может обеспечить прорыв в такой сложнейшей сфере, как сотрудничество в области ПРО. Тем самым мы сможем преодолеть серьезнейшее препятствие на пути к дальнейшему сокращению ядерных вооружений России и США и привлечь к этому процессу другие ядерные страны.
В случае достижения договоренностей о сотрудничестве России есть что предложить западным партнерам. И позвольте не согласиться с противоположными утверждениями некоторых экспертов о неспособности нашей страны внести вклад в общую противоракетную оборону. Россия имеет хороший потенциал как мониторинга ракетных угроз и раннего предупреждения, так и перехвата БР на так называемом южном ракетоопасном направлении. Этот потенциал при надлежащей модернизации и сопряжении со средствами партнеров и согласовании процедур управления и принятия решения видится менее затратным и взаимовыгодным для всех. Та же взаимная выгода может быть и на восточном направлении. В конце концов, траектории ракет, гипотетически атакующих США с Юга и Европу – с Востока, будут проходить над нашей территорией, и Россия не может не реагировать на полеты этих ракет, тем более – с враждебными целями против других стран. Выход из тупиковой ситуации вокруг ПРО выгоден всем не только в военно-политическом и научно-технологическом плане, но и в экономическом, что особенно важно в условиях необходимости жесткого ограничения финансовых расходов.
Леонид Федорович Рябихин - секретарь Комитета ученых за глобальную безопасность и контроль над вооружениями и член экспертного совета при МРГ по взаимодействию с НАТО по вопросам ПРО