СЕКРЕТНО
МОСКВА 5154
Октябрь 2007 года
ТЕМА: Экспорт российского вооружения
Вильям Дж. Бёрнс
Аннотация
1. (C) Отсутствие интереса к началу серьёзного диалога по поставкам вооружений у министра иностранных дел Лаврова вызывает вопрос о том, как лучше всего заявить нашу позицию по российской политике в этой области. Российские чиновники цинично смотрят на наши попытки ограничить российский экспорт оружия в страны, представляющие опасность. Угроза введения санкций со стороны США практически не влияет на поведение России. РФ осознает важность торговли оружием, в том числе с точки зрения дипломатических возможностей и нечестной прибыли, которые выгодны коррумпированным высшим чиновникам. Получает от этого российское правительство и возможность сдерживания американских интересов. Россия с порога отвергает доводы, основанные на экстерриториальном действии американских санкций, хотя российские чиновники могут быть более восприимчивыми к посланию в силу международных обязательств и внутреннего законодательства РФ. Играют свою роль потери США в вооруженных конфликтах, а также отрицательное отношение к стратегическим интересам России умеренных суннитских образований. Готовя свои предложения, мы должны помнить, что российская власть и общество едва ли испытывают моральные терзания по поводу торговли оружием, напротив, усматривая в этом желанный символ восстановления державной российской мощи по всему миру. Конец аннотации.
Экспорт российского оружия: общий обзор
2. (C) Торговля вооружением – немаловажная статья российских доходов: согласно официальной статистике, в 2006 году её оборот достиг порядка 6,7 млрд. долларов. В сравнении с 2005 годом наблюдается рост в 12%, а с 2003 года поставки выросли на 56%. В 2007 году продажи, как ожидается, достигнут 8 млрд. долларов. Россия улучшает условия послепродажного обслуживания и гарантии, что добавляет привлекательности её продукции. Как результат, российское оружие продаётся по более высокой цене, чем ранее. По сути, РФ занимает второе после США место в продаже вооружения странам развивающегося мира. И весомая доля этого оружия поступает в страны, представляющие для нас угрозу.
3. (C) В 2006 году продаж Ирану, Сирии и Судану зафиксировано не было, тогда как в 2007-м, судя по всему, Иран заплатил России 700 млн. долларов за комплекс ПВО ТОР-М1. В то время как состояние сирийский экономики представляет естественный барьер на пути торговли с русскими, налицо принципиальная готовность правительства России продавать «оборонительное» снаряжение типа противотанковых ракет и ракет земля-воздух «Стрелец» (SA-18), а также проводить совершенствование истребителей Миг-23. Российское правительство приостановило продажу Сирии тактических ракет «Искандер-Е» только после интенсивного международного давления. Растущим рынком остаётся Венесуэла, купившая в 2006 году оружия на сумму более 1,2 млрд. долларов, включая 24 штурмовика Су-30МК2 и 34 вертолёта. Россия встречает Венесуэлу с распростертыми объятиями: будь то передача 72000 автоматов АК-103, или переговоры о будущей поставке трех подлодок типа Амур (стоимостью около миллиарда долларов) — Россия в любом случае готова воплотить грандиозные региональные мечты Чавеса.
4. (C) Эксперты считают, что доминирование США и Европы на традиционных рынках НАТО и захват новых (ранее принадлежавших советской системе) рынков в Центральной и Восточной Европе означает, что Россия ориентируется на покупателей, выпавших из орбиты США. Иран, Сирия и Венесуэла это по определению хорошие для России рынки, потому что там мы не можем с ней конкурировать.
5. (C) Хотя получить конкретные цифры нелегко, после скрупулёзных подсчетов видно, что продажи российского оружия традиционным крупным покупателям — Индии и Китаю — также растут. Российские эксперты, однако, предсказывают спад в среднесрочной перспективе. В 2006 году Россия получила около 1,4 млрд. долларов от продаж Китаю: поставки включали 8 дизельных подлодок и 88 МИ-171, что лишь немногим более запросов Чавеса – главного российского импортёра. Российские эксперты подчеркивают, что по мере того, как растут технологическая самодостаточность и политическое влияние КНР, эта страна будет развивать всё большую военную независимость и даже будет способна стать альтернативой России как поставщик. Продажи вооружения Индии составили всего 360 млн. долларов. На самом деле, у этих стран уже заключены контракты на 2,6 млрд. долларов, но еще не все поставки и платежи по ним проведены. В то время как российские эксперты пока преуменьшают способность США вытеснить Россию с индийского рынка вооружений – из-за фактора цен и в контексте последних десятилетий – они всё же осознают рост американского влияния. Другие значимые российские рынки включают Алжир, Чехию, Вьетнам, Южную Корею и Белоруссию.
Мир с точки зрения законов
6. (S) Как показали недавние четырёхсторонние консультации, российские власти отстаивают поставки оружия в представляющие опасность страны со строго юридических позиций. Отвечая на наши выступления, представители МИДа всегда апеллируют к международным соглашениям (вассенаарским договоренностям, режиму контроля за ракетными технологиями и т.п.), к резолюциям ООН, а также к российскому законодательству. Высшие чиновники утверждают, что Россия принимает во внимание стабильность в регионах сбыта и разделяет нашу озабоченность по поводу попадания оружия в руки террористов. Эти особенности процесса принятия решений уже привели к фактическому эмбарго на поставки оружия в Ирак: Россия выразила обеспокоенность по поводу его утечки иракским повстанцам и «Аль-Каиде». Повлияли они и на политику в отношении Пакистана, страны, которую Россия считает серьезной потенциальной угрозой стабильности в регионе (предыдущий министр иностранных дел России Игорь Иванов исключает продажи оружия в Пакистан еще с 2003 года); и на принятие моратория о запрете продаж «наступательных» систем в Иран и Сирию. Попадание оружия в руки террористов побудило Россию к ужесточению экспортного контроля и внесению поправок в договоры о поставках стрелкового оружия и легких вооружений (SALW), которые теперь требуют сертификацию потребителя и предоставляют России право на инспектирование запасов проданного оружия.
7. (S) Тем не менее, Россия пока не принимает наши стратегические расчеты и не желает исключить саму возможность продажи оружия в Иран, Сирию, Судан или Венесуэлу. Аргументы следующие:
- Иран. Нам говорят, что Россия не будет продавать оружие, нарушающее многосторонние договорённости или внутренние законы, и экспортировать изделия, которые могут повысить способность Ирана создать оружие массового поражения. В то же время, продажа таких систем ПВО, как Тор-М1, оправдываются тем, что их назначение – оборонительное (дальность поражения 12 километров). Хотя представитель МИДа Кисляк рассказал нам 18 октября, что ему неизвестно о планах продажи Ирану С-300, чиновники МИДа ранее сообщали, что такие продажи, с должным контролем, не нарушают ни российских, ни международных законов или договорённостей.
- Сирия. Россия также утверждает, что её продажи носят оборонительный характер, и указывает на свое решение о приостановлении продажи ПЗРК. МИД утверждает, что российское оружие, использованное «Хезболлой» в 2006 году, не являлось предметом преднамеренной передачи сирийского правительства, так как это было оружие, оставленное сирийскими войсками после их выхода из Ливана. Россия утверждает, что ужесточение контроля за конечным потребителем поможет воспрепятствовать такому обороту вооружений.
- Судан. Российские власти отрицают любые формы торговли оружием с этим режимом, утверждая, что Россия не нарушает санкций ООН или указов Путина. Однако, основываясь на наших данных, ясно, что – в отличие от Сирии – Россия применила подход «не спрашивай, не говори» по отношению к Судану в части существующих у него запасов российско-советского оружия.
- Венесуэла. Как чиновники МИДа, так и российские эксперты считают, что за позицией США стоит ментальность «доктрины Монро», а вовсе не реальная озабоченность по поводу региональной стабильности.
Что стоит за российскими расчетами
8. (C) Российскими продажами оружия управляют различные факторы, но главной мотивацией является прибыль – как законная, так и незаконная. Бывший вице-премьер и член комитета Госдумы по обороне Анатолий Куликов сказал нам: «Россия делает очень плохие автомобили, но очень хорошее оружие». Он оказался среди большинства российских военных экспертов, утверждающих, что законы сравнительного преимущества продолжат управлять агрессивной политикой экспорта вооружений. Хотя внутренний оборонный бюджет РФ за последние 3 года увеличился на 25-30%, военные эксперты говорят, что экспортные доходы все еще имеют значение. Недавнее создание госкорпорации «Ростехнологии» во главе с приближенным Путина Сергеем Чемезовым, объединившее под государственным контролем «Рособоронэкспорт» (экспорт оружия), «Оборонпром» (оборонительные системы), «РусСпецСталь» (специализированное производство стали) и ВСМПО (производство титана), а также российское вертолётное производство, является еще одним доказательством значимости, которую правительство придает этой отрасли.
9. (C) Кроме того, не секрет, что российский ВПК – весомая кормушка для высших чиновников, и продажи оружия продолжают обогащать многих. Военные аналитики связывают решение России продавать оружие, объективно не нужное венесуэльским военным, с интересом как венесуэльских, так и российских чиновников в разделе денежных потоков. Продажа штурмовиков Су-30МК2 была приведена в качестве конкретного примера, когда коррупция с обеих сторон способствовала поставке стоящих на консервации самолётов, совершенно не отвечавшим нуждам венесуэльских ВВС.
10. (C) Второй фактор, управляющий российским оружейным экспортом, – это стремление к укреплению позиции России в тех областях, где Россия имеет стратегические интересы – например, на Ближнем Востоке. Российские чиновники считают, что продажи обеспечивают проникновение и влияние страны в регион. Экспорт в Сирию и Иран являются частью более широкой стратегии России, отличной от планов США, а также укрепляет влияние России на международных форумах, таких как «четверка» или Совет Безопасности. Что касается Сирии, эксперты в РФ считают, что режим Башара – это лучше, чем нестабильность или исламистское правительство, и выступают против американской политики изоляции. Россия считает, что поставки её вооружения являются слишком незначительными, чтобы угрожать Израилю или мешать растущему израильско-российскому дипломатическому сближению, но вполне достаточны для поддержания «особых» отношений с Дамаском. Кроме того, продажа оружия в Иран являются частью глубоких и многослойных двусторонних отношений: поставки служат фактором независимости Москвы от Вашингтона, и дают властям РФ разменную монету, как в случае с режимом Ахмадинежада, так и с его партнерами по «5+1». Несмотря на то, что торговля оружием по политическим мотивам здесь сократилась вследствие роста международной озабоченности иранским режимом, Россия не поддерживает усилия США по созданию антииранской коалиции.
11. (C) Ещё один фактор экспорта оружия – это российский комплекс неполноценности по отношению к США: Россия хочет, чтобы её всерьез считали глобальным партнером. У ряда российских политиков поставки во имя многополярного мирового порядка и сведения счетов вызывают глубокое удовлетворение. После укрепления отношений США и Грузии, появились ностальгические призывы к возобновлению российского присутствия в Латинской Америке (от чего российские власти, в том числе Путин, отказались). Хотя прибыль по-прежнему рассматривается специалистами как главная цель России, все отмечают косвенное беспокойство от пробуждения у США дискомфорта поставками оружия антиамериканским правительствам в Каракасе и Дамаске.
Начиная новый натиск на Россию
12. (С) Министр иностранных дел Лавров ясно выразился в ходе четырёхсторонних консультаций, что Россия не будет заниматься систематическим допуском экспертов к своему режиму торговли оружием. Перспектива изменения российский экспортной политики в ответ на нашу озабоченность весьма призрачна, однако мы можем принять меры по усилению своей позиции и повысить значимость принятия российских стратегических решений:
- Хотя американские санкции это слишком грубый инструмент, чем четче мы можем обозначить приоритеты нашей озабоченности по поводу продажи оружия, представляющего наибольшую угрозу для интересов США, тем убедительное будет наша позиция. Простые разговоры о торговле оружием не столь весомы. Поскольку Лавров отверг экспертный диалог о поставках оружия, важно показать нашу озабоченность на самом высоком уровне, и обеспечить, чтобы сообщения, отправленные Москве, подтверждались ответными визитами в Вашингтон высших представителей российского правительства.
- В контексте возможных нарушений международных режимов и резолюций СБ ООН, Россия должна слышать озабоченность ключевых европейских партнеров, таких как Франция и Германия. (Вслед за убийством Литвиненко и последующих взаимных обвинений, влияние Великобритании ограничено.) Укрепление ЕС имеет важное значение для согласования (хотя Россия стремится преуменьшить «плохие новости», что европейские страны предпочитают остаться в рамках внутриевропейских каналов, а не двусторонних).
- Региональные акторы должны подтвердить наше мнение. Российские поставки оружия, которые дестабилизируют Ближний Восток, должны встретить протесты суннитских правительств арабских стран, которым есть, что терять. Учитывая российскую заинтересованность в расширении продаж в Саудовскую Аравию и страны Персидского залива, протесты наших умеренных арабских партнеров могут также входить в стоимость российского неповиновения. То же верно для стран Латинской Америки, лидеры которой могут внести вопросы о поставках Чавесу в двустороннюю повестку дня в диалоге с россиянами.
- Появление российского оружия в Ираке, предположительно переданного Сирией, и перспективы американских и союзнических потерь могут сыграть свою роль на уровне российских продаж Дамаску. Чем больше доказательств мы сможем предоставить — тем больше Россия сможет принять мер по ограничению режима Асада. В то же время, мы должны быть готовы к встречному обвинению, что значительное количество оружия США утрачено и попало в повстанческие руки.
- Наконец, важно передавать РФ разведданные о том, как оружие попадает в государства-изгои. Российские собеседники не всегда впечатлены нашими аргументами, когда мы стараемся показать, что их оружие в конечном итоге оказывается в чужих руках. Хотя мы сомневаемся, что Россия прекратит свои продажи по причинам, упомянутым выше, более убедительные доказательства всё же могут побудить российские власти сократить масштабы поставок или ужесточить контроль над экспортом.
Заключительное предостережение
13. (C) В Росси мало людей, выступающих против продажи оружия в страны, вызывающие озабоченность, и нет никаких внутриполитических ограничений, которые связывают руки российских политиков в этой области. Гордость, которую российская власть испытывает за ВПК страны как символ возрождения России в значительной степени разделяют и обычные россияне. Американская озабоченность интерпретируется цинично, как жалобы конкурентов, и рассматриваются через призму сюжетной линии 1990-х годов, в которой Запад стремится держать Россию униженной, в том числе лишая её рынков сбыта оружия.
