До 2000 года процедура закупок вооружений, даже в случае ее идеального исполнения, была в России бессмысленной по причине отсутствия средств в бюджете. Однако несмотря на последующий рост российского военного бюджета и начало активного реформирования системы военных закупок, законченный вид эта система до 2007 года так и не приобрела. Реформирование завершилось (по крайней мере на институциональном уровне) только в 2010 году при министре обороны Анатолии Сердюкове, однако насколько эффективной окажется сформированная модель, покажет время.
Ранний постсоветский период
Доставшийся России после распада СССР аппарат управления закупками вооружений и военной техники (ВВТ) для Вооруженных Сил и других силовых ведомств включал в себя как правительственные органы управления оборонно-промышленным комплексом, так и профильные структуры самих силовых ведомств. Эволюции этих последних структур в 2000-е годы и посвящена данная статья.
Управление оборонно-промышленным комплексом претерпело на протяжении 90-х годов несколько реорганизаций – от слияния экс-советских оборонных ведомств в Министерство оборонной промышленности (Миноборонпром) до создания подчиненных Министерству промышленности и торговли (Минпромторг) военно-промышленных агентств. В противоположность этому ключевая закупочная структура Вооруженных Сил – управление начальника вооружений Министерства обороны – долгое время сохранялась примерно в первозданном советском виде. Такое же постоянство было присуще и должности начальника вооружения – заместителя министра обороны.
С 1994 по 2001 год начальником вооружения был генерал-полковник Анатолий Ситнов, а с 2001 по 2007-й – генерал-лейтенант Алексей Московский, занявший этот пост в 2001 году одновременно с назначением министром обороны Сергея Иванова, под началом которого Московский работал в аппарате Совета безопасности.
Управление начальника вооружений (больше известное по аббревиатуре УНВ) являлось центральным звеном системы закупок ВВТ. Помимо этого, закупками вооружений ведали соответствующие управления в родах войск и видах Вооруженных Сил. Подобные структуры также существовали в других силовых ведомствах, таких, как МВД, ФСБ и МЧС. Именно эти управления формировали в соответствии с представлениями военных заявки на выполнение НИОКР, на закупки и ремонт тех или иных видов ВВТ. Данные заявки соотносились с возможностями российской экономики в наследнике оборонных отделов Госплана – департаменте оборонно-промышленного комплекса Министерства экономики (с 2000-го – Министерство экономического развития и торговли России, с 2008-го – просто Минэкономразвития). Затем эти запросы окончательно увязывались на уровне Министерства финансов и аппарата правительства с возможностями бюджета, после чего шли на утверждение председателя правительства и президента (бюджетное послание) перед внесением в Государственную думу. Вся эта процедура, даже если бы она идеально выполнялась, была бессмысленной до момента появления в бюджете необходимых средств.
Напомним, что сам федеральный бюджет как явление возник по существу лишь в 1996 году, когда он был впервые утвержден Госдумой до начала бюджетного года. Период 1992–1995 годов в России можно по праву назвать этапом полного бюджетного хаоса, когда реальные расходы бюджета чисто формально утверждались задним числом. В этой ситуации финансирование расходов на закупку вооружений было практически сведено к нулю. Исключение составляли немногие случаи лоббирования, приводившие к своевременному выделению средств. Так, именно в эти годы был создан известный стратегический ракетный комплекс «Тополь-М».
Впрочем, около нулевой отметки финансирование закупок находилось и во второй половине 90-х годов. В целом из бюджета в 90-е финансировалось лишь считаное число закупочных программ – таких, как закупка корабельных истребителей Су-33, достройка атомного тяжелого ракетного крейсера «Петр Великий» и нескольких атомных подводных лодок, разработка ракетных комплексов «Тополь-М» и «Искандер», ряд космических программ.
Наведение минимального порядка в бюджетном процессе, постепенный рост доходов на фоне роста цен на нефть и повышение расходов на оборону начались примерно с 2000 года (см. рисунок).
Первые попытки рационализации: трудный поиск оптимума
Появление в системе гособоронзаказа денежных средств вызвало к жизни первые попытки перестроить и рационализировать эту сферу. Они начались с создания в марте 2003 года Государственного комитета по оборонному заказу при Министерстве обороны (Госкомоборонзаказ), первым руководителем которого был назначен Георгий Матюхин, бывший директор упраздненного тогда же Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ). Первоначально предполагалось, что новый комитет возьмет на себя координацию и контроль над ценообразованием при закупках вооружения, военной и специальной техники для всех силовых ведомств. О том, что комитет будет заниматься подписанием контрактов, речь не шла. Однако на практике вскоре пошли разговоры, что ему доверят контроль лишь над закупками автомобильной техники. В реальности, похоже, это ведомство вообще не приступило к работе.
Содержательные перемены в стиле работы Госкомоборонзаказа, впрочем, произошли уже весной 2004 года в ходе кадровых перестановок, связанных с наступлением второго срока правления президента Владимира Путина. Ушедшего на пенсию Матюхина сменил занимавший должность гендиректора Рособоронэкспорта Андрей Бельянинов, человек в отличие от Матюхина, входящий «в обойму» Путина.
Профессиональный финансист по образованию, Бельянинов смог набрать сотрудников в свое ведомство, переименованное в ходе административной реформы лета 2004 года в Федеральную службу по государственному оборонному заказу (Рособоронзаказ), и начать практическую работу по анализу происходящих в сфере оборонных закупок процессов, контролю за проведением тендеров и исполнением гособоронзаказа. При этом непосредственного влияния на собственно закупки служба не имела, да это и не входило в ее полномочия. Компетенция службы скорее состояла в том, чтобы стать своего рода аналогом Счетной палаты применительно к оборонно-промышленной сфере. Под руководством Бельянинова служба смогла аккумулировать значительный материал, послуживший базой для принятия новых решений в сфере реформирования гособоронзаказа, а также предоставить некоторые данные органам военной прокуратуры для пресечения наиболее нетерпимых злоупотреблений. По словам самого Бельянинова, услышанным автором в 2005 году на одном из брифингов для прессы, у него «полезли глаза на лоб» при столкновении с практикой ценообразования, практикуемой в промышленности и Министерстве обороны при закупках вооружений. Несмотря на политический вес и возможности нового директора, новые полномочия обретались очень непросто. «Положение о Рособоронзаказе» было принято только в январе 2005 года, за считаные месяцы до ухода Бельянинова с поста директора этой службы.
В мае 2006-го Бельянинов был назначен директором Федеральной таможенной службы, а его место в Рособоронзаказе занял генерал-полковник запаса Сергей Маев, бывший начальник Главного автобронетанкового управления Министерства обороны, к этому времени два года проработавший первым заместителем у Матюхина и Бельянинова. При Бельянинове и Маеве Рособоронзаказ превратился в контрольно-надзорный и лицензирующий орган. В 2006 году Рособоронзаказу от Федеральной антимонопольной службы перешли полномочия по контролю за закупками в сфере гособоронзаказа согласно новому федеральному закону о госзакупках (№ 94), а в 2008-м служба получила от ликвидированного Федерального агентства по промышленности (Роспром) полномочия по лицензированию разработки, производства и ремонта ВВТ и боеприпасов. В начале 2006 года в сфере регулирования гособоронзаказа произошло еще одно событие, которое поначалу рассматривалось как шаг к выстраиванию новой стройной системы управления отраслью.
В марте 2006 года председателем Комиссии правительства по военно-промышленным вопросам (вскоре переименованной в Военно-промышленную комиссию при правительстве) был назначен вице-премьер и министр обороны Сергей Иванов, получивший должность куратора оборонной промышленности вместе с постом вице-премьера еще в ноябре 2005-го. Сама комиссия была создана в 90-е как наследница Военно-промышленной комиссии Совета министров СССР.
Однако в отличие от советского аналога, возглавляемого председателем Совета министров и статус которого подчеркивался расположением в самом Кремле, практически никаких реально исполняемых решений российская ВПК долгое время принять не могла. При этом формально она продолжала утверждать наиболее важные решения по разработке новых вооружений (например, именно ВПК в 2002 году определила ОКБ Сухого разработчиком истребителя пятого поколения), но приказать что-либо какому-то предприятию или отрасли этот, не имеющий даже рабочего аппарата орган был не в состоянии.
При Иванове ВПК получила статус постоянно работающего органа и постоянный штат сотрудников. Не случайно после назначения Иванова среди чиновников пошли разговоры, а не дадут ли им кабинеты в Кремле. Однако ВПК так и не стала действительно влиятельным органом, хотя количество заседаний, рассматриваемых вопросов и принимаемых решений резко возросло. В 2007 году обновленная ВПК обрела и свой рабочий аппарат в виде бывшего департамента оборонного строительства Министерства экономического развития и торговли, руководителем же аппарата в ранге министра стал бывший начальник этого департамента, а ранее – заместитель начальника Генерального штаба генерал Владислав Путилин.
С 2006 года началась подготовка к созданию еще одной структуры – Федерального агентства по закупкам вооружений, военной и специальной техники в составе правительства (Рособоронпоставка), своего рода российского аналога французского Главного управления вооружений (Direction generale pour l'armement – DGA).
Указ президента об образовании этого агентства был подписан уже в начале 2007 года. Поначалу его руководителем был назначен замдиректора Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству Александр Денисов. По мысли авторов идеи, создание этого принципиально гражданского агентства, в чьи функции должна была входить непосредственная контрактация закупаемых вооружений для всех силовых ведомств, должно было придать стройный и законченный вид всей системе закупок вооружений: ВПК разрабатывает и принимает стратегию, Рособоронпоставка ее реализует, а Рособоронзаказ контролирует.
На практике же получилось необычное даже для российской бюрократической практики создание ведомства, о котором сначала было громко заявлено, а затем – забыто, причем до такой степени, что первые два года своего существования Рособоронпоставка даже не могла получить помещение для своего функционирования!
Причиной столь необычной судьбы Рособоронпоставки является тот фактор, что назначенный в мае 2008 года ее руководителем прежний директор ФСКН Виктор Черкесов пришел на эту должность, имея к тому времени уже минимальный политический вес. Фактически его назначение на данный пост было не чем иным, как промежуточным пунктом на пути к его полному увольнению на пенсию два года спустя.
Реформа Анатолия Сердюкова
В начале 2007 года новым министром обороны России был назначен Анатолий Сердюков, до того руководивший Федеральной налоговой службой (ФНС). Его первым серьезным решением в сфере закупок ВВТ, реализованным в конце 2008-го, стало изъятие у УНВ и других профильных служб Министерства обороны (ГРАУ, ГАБТУ и т. д.) функций заключения контрактов на поставку вооружений. Однако переданы эти функции были не пребывавшей в анабиозе Рособоронпоставке, как предполагалось при Иванове, а вновь созданному управлению госзаказа Министерства обороны, начальником которого в конце 2008 года была назначена бывшая замначальника управления ФНС России по материально-техническому снабжению Маргарита Андреева. В области заказов за старыми управлениями и службами остались только функции определения характеристик закупаемой техники.
С марта 2009 года и по сей день именно управление госзаказа Министерства обороны является заказчиком вооружений в тендерах, проводимых министерством. В мае 2010-го руководитель Рос-оборонпоставки Виктор Черкесов был уволен с этой должности с выходом на пенсию, после чего началась реанимация забытого всеми ведомства. Согласно вышедшему указу президента оно переводилось из подчинения правительства в подчинение Министерства обороны, а его новым руководителем в июне была назначена еще один прежний заместитель руководителя ФНС Надежда Синикова.
Указом президента о переподчинении Рособоронпоставки определялась ее штатная численность в 1100 человек, она будет составлена за счет занимавшихся прежде закупками вооружений сотрудников заказывающих служб Министерства обороны, МВД, ФСБ, ФСКН и ФСО, однако закупка материальных средств остается в ведении ведомств. По всей видимости, функции контрактации тоже будут постепенно переданы от управления госзаказа Министерства обороны Рособоронпоставке. Очередной этап реформы военных госзакупок был завершен в июне, когда начальник вооружения Министерства обороны Владимир Поповкин получил должность первого заместителя министра, курирующего вопросы закупок вооружений.
В этом качестве ему отныне подчиняются Главное управление вооружения, ГАБТУ, ГРАУ и другие аналогичные службы Министерства обороны, то есть в его функции будут входить решения в области военно-технической политики, определения облика необходимых вооружений, но не непосредственная контрактация и другие экономические вопросы, которыми будет заниматься Рособоронпоставка.
Резюмируя пройденный с 2003-го путь реформирования закупок ВВТ, нельзя не заметить, что в период 2003–2007 годов, несмотря на создание новых органов и постоянное видоизменение их функций, сколь-либо стройной закупочной системы так и не возникло. Лишь с 2007–2008 годов начался перелом в закупочной политике. Этот перелом выражается как в увеличении объемов закупаемых вооружений, так и в энергичных мерах по усилению контроля за расходом выделяемых государством ассигнований, а также в рационализации закупочных процедур, оптимизации институциональной структуры закупок и, наконец, прагматизации и ужесточении отношений Министерства обороны с промышленностью.
К осени 2010 года было наконец-то завершено в общих чертах институциональное реформирование этой системы, и теперь речь идет о том, чтобы добиться результатов в рамках уже сформированной структуры.
Ранее материал был опубликован в специальном выпуске журнала «Экспорт вооружений» (издатель – Руслан Пухов, директор Центра АСТ)
Алексей Никольский, корреспондент газеты «Ведомости»