Оборонно-промышленный комплекс является высокотехнологичным сегментом машиностроения России, в котором концентрируется инновационный потенциал страны: здесь сосредоточены высококвалифицированные кадры отечественной промышленности и значительная часть передовых технологий военного и гражданского назначения (1) . С развитием ОПК связано решение не только оборонных, но и приоритетных задач социально-экономического развития страны:
- преодоление научно-технического и технологического отставания отечественной промышленности от ведущих стран мира. Созданный значительный научно-технический задел позволяет организациям ОПК по ряду направлений совершить технологический прорыв (ядерные, лазерные, авиакосмические технологии, специальные материалы и сплавы, водородная энергетика и др.);
- закрепление конкурентных позиций на мировом рынке высокотехнологичной продукции и услуг за счёт внедрения научно-технических достижений и развития высокотехнологичных (наукоёмких) производств и, в первую очередь, в освоении космического пространства, авиа- и судостроении;
- насыщение внутреннего рынка конкурентоспособной продукцией двойного и гражданского назначения в важнейших сферах экономики, таких как: транспорт, связь и телекоммуникации, отрасли ТЭК, в том числе освоение российского шельфа, здравоохранение и ряд других.
Формирование государственной промышленной политики в ОПК на различных этапах его реформирования и развития ОПК имеет свои особенности и осуществляется на основе анализа внешних и внутренних факторов и угроз. В практическом плане содержательная составляющая понятия «формирования государственной промышленной политики» включает: формулирование основных целей, задач, основных принципов, приоритетных направлений развития на различных этапах стратегического развития; выбор вариантов, обоснование оптимальной траектории движения с минимизацией при этом возможных рисков; определение наиболее рациональных способов (разработку и реализацию системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового, а в ряде случаев и административного характера) и ресурсных условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей и индикаторов, характеризующих степень достижения целей.
В 2007–2010 гг. организации ОПК завершили первый этап реализации Федеральной целевой программы развития ОПК на 2007–2015 гг. (далее – ФЦП-2015). Данный этап совпал с мировым финансовым кризисом, существенно затронувшим российскую экономику с IV квартала 2008 г., и в дальнейшем негативно отразился как на экономическом состоянии организаций ОПК, так и на ходе выполнения ими целого ряда программных задач. Благодаря своевременной и значительной государственной финансовой поддержке Правительством Российской Федерации ключевых направлений экономики, в том числе и ОПК, а также целевым антикризисным мерам, проводимым в ОПК, удалось в определённой степени стабилизировать деятельность оборонного сектора экономики страны в период кризиса.
Следует отметить, что на протяжении шестилетнего периода, предшествовавшего финансовому кризису (2002–2007 гг.), ОПК развивался достаточно динамично, со среднегодовыми темпами прироста промышленного производства более 11% на начальном этапе периода и до 7,8% к концу этого периода. Как результат реализации государственной промышленной политики в сфере ОПК этот период, в частности, отмечен весьма устойчивым и значительным ежегодным объёмом экспортных поставок вооружений и военной техники. Этому во многом способствовали методы инвестиционного проектирования в сфере производства вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ).
Например, в западных странах отмечаются следующие этапы развития методов инвестиционного проектирования. В 40-60-х гг. ХХ в. применялись в основном рыночные методы с ориентацией на особенности функционирования рынка того времени, которые экономической наукой характеризуются как «совершенный рынок». С начала 60-х гг. достаточно остро ощущалась недостаточность этих методов для оценки эффективности инвестиционных проектов в сугубо нерыночном секторе экономике. Этот период характеризовался нарастающим вмешательством государства в функционирование рынка, что потребовало для обоснования инвестиционных проектов помимо стандартных методов экономического анализа всё шире применять специальные методы военно-экономического анализа, критерии «эффективность-стоимость», и даже эвристические методы.
Одновременно в рамках направлений «cost-benefit-analysis» (анализ затрат и результатов), «cost-effectiveness-analysis» (анализ эффективности затрат) (2) начали интенсивно развиваться методы оценки эффективности инвестиций в нерыночных секторах экономики через показатели так называемых «теневых» цен (shadow prices), отражающих реальную эффективность продукции. Постепенно в качестве доминирующих утвердились следующие подходы к оценке эффективности средств, направляемых на научные исследования и разработки, а также средств инвестиционного характер, направляемых на создание производственных мощностей: инвестиционный подход (оценка возврата инвестируемого капитала на основе показателя денежного потока); система рейтинговой оценки программ (направлена на увеличение результативности финансируемых из бюджета научных исследований и разработок за счёт перераспределения ресурсов в пользу наиболее эффективных научно-технических программ); учёт нефинансовых параметров в качестве ключевых показателей эффективности; процессно-ориентированный подход (фокусирование на работах и подходах к их внутренней организации).
Развитие программной методологии в части ВВСТ за рубежом получило мощный импульс с началом внедрения методов программного планирования создания, развития и закупок ВВСТ, когда обеспечивается выполнение следующих положений: ориентация планирования и программирования на максимизацию конечной эффективности всей системы ВВСТ; комплексный охват и учёт влияния всех факторов создания ВВСТ, обеспечивающих их эффективность (технических, организационных, финансово-экономических, социальных), всех этапов жизненного цикла ВВСТ; возможность оптимального целевого распределения средств по критериям текущих издержек и инвестиционных затрат по этапам и субъектам жизненного цикла ВВСТ в зависимости от их влияния на конечный результат (3).
По своему смыслу методология программного планирования противопоставлялась отраслевому и ведомственно-видовому планированию «от достигнутого», планированию и прогнозированию по отдельным факторам создания ВВСТ, планированию как политическому процессу составления бюджета. Принятие методологии программного планирования означало переход к новым методам планирования развития ВВСТ, к стратегическому планированию по конечным целям. Организационно этот переход в США произошёл в начале 60-х гг. через введение системы «планирование – программирование – бюджетирование» (далее – ППБ) (4) .
Характерными чертами этой системы были:
- планирование по конечным целям, реальным потребностям, планирование в привязке к конечным задачам использования ВВСТ;
- комплексный, сквозной характер планирования, обеспечивающий охват всех этапов, всех субъектов жизненного цикла и факторов создания ВВСТ;
- соединение планирования создания ВВСТ в привязке к целям и задачам конечного использования с планированием военного бюджета, финансового обеспечения процессов создания, развития и закупок ВВСТ и др.
Применяемые методы, процедуры и организационные формы системы ППБ во многом носили черты прежней практики планирования. Это, в частности, проявлялось в ориентации методов и моделей планирования на прямое экстраполяционное развитие как структуры целей и задач ВВСТ, так, во многих случаях, и самих образцов в системе ВВСТ, в фактически неявной «ресурсной» и «видовой» (по видам ВВСТ) обусловленности модельных постановок и задач ВВСТ; в фактическом сохранении ведомственно-видового характера оценки затрат на ВВСТ в моделях «эффективность-стоимость», проводившейся, в отличие от оценки военной эффективности, в привязке не к военным задачам ВВСТ, а только к этапам и работам мирного периода жизненного цикла ВВСТ.
В этот же период в развитых странах проявились и начали реализовываться новые тенденции в развитии и применении программной методологии для ВВСТ. Эти тенденции были связаны с существенным усилением изменчивости внешних условий (изменения стратегий, доктрин, появление принципиально новых видов ВВСТ), с усилением многоцелевого интегрированного характера использования ВВСТ, с ростом их сложности, с политикой сокращения расходов на программы по развитию оборонного производства, с усложнением программ (потребовавшем создания адекватных механизмов их реализации), с разработкой и реализацией концепции военно-гражданской интеграции и трансфера технологий (5).
Адаптация к этим тенденциям проходила во всех странах весьма трудно и неустойчиво, с многочисленными откатами и задержками. Основные причины трудностей и противоречий связаны с необходимостью глубокой и сложной организационной и методологической перестройки, причём, не только собственно в области планирования, но и во всех смежных областях, в необходимости не столько переобучения кадров, сколько перестройки психологии работников. Типичным примером являются США. При высоком уровне отдельных направлений, методик и моделей программного планирования, в целом общий уровень системы планирования ещё долго был весьма далёк от желаемого. Причины этого были связаны с глубоким несоответствием новой стратегии планирования действующим организационным структурам, методам работы, общей методологии управления развитием и закупками ВВСТ, уровню подготовки кадров.
Основным содержанием программного планирования фактически является выбор оптимальных решений по обеспечению создания ВВСТ (сроки разработки, технологий развертывания производства и т.д.). Подзадачи финансирования и ценообразования являются производными и вспомогательными, лишь обеспечивая решение главной задачи. Предполагается, что прогнозируемые в моделях планирования экономические показатели – цены разработки, производства, эксплуатации, сроки разработки – являются оптимальными по отношению к выбранным решениям и что они в точности будут реализованы при разработке, производстве и эксплуатации ВВСТ с помощью механизмов инвестирования, финансирования, ценообразования. Но никаких более или менее устойчивых обратных связей между подсистемами программного планирования, инвестирования, финансирования и ценообразования не существует, что ведёт к применению в каждой из этих подсистем совершенно разных подходов.
Подсистемы инвестирования и ценообразования функционируют в рамках контрактного механизма с помощью механизмов конкуренции, конкурсов, переговоров с подрядчиками. Подсистема финансирования, ориентируясь на заданные цены, заданные объёмы инвестиций, затраты на создание мощностей, фактически осуществляет чисто служебную функцию механического распределения ассигнований по заданным объектам и субъектам финансирования.
Описанная система работает без сбоев при условии финансирования «от потребностей». С нарастанием дефицита ресурсов неопределённости, присущие процессам создания, производства и эксплуатации изделий и систем ВВСТ, неизмеримо возросли. Всё это сильно обострило проблему точности прогнозирования затрат при программном планировании, и, как следствие, – проблему обеспечения действительной оптимальности выбираемых решений. Возникающие дисбалансы или даже угрозы дисбалансов вынуждают планировщиков отклоняться от оптимальных траекторий при реализации программ, негативно влияют на возможность обеспечения эффективности расходования средств и, в конечном итоге снижают эту эффективность.
Как оказалось, действующие механизмы ценообразования, инвестирования и финансирования под воздействием широко распространённых лоббизма, ценового давления производителей и ряда других факторов отнюдь не гарантируют достижение реального минимума затрат на подготовку к созданию продукции ОПК. Конкуренция подрядчиков, которой отводилась роль главного регулятора цен, реально оказалась весьма узкой, охватывающей в различных странах от 38 до 18% заказов. Поэтому конкуренция даже в самой рыночной стране – в США – реализуется только на уровне отдельных контрактов. Действующая Федеральная контрактная система не предусматривает реальных и гарантированных механизмов межпроектной и межвидовой конкуренции для производства всех и даже большей части систем ВВСТ. В условиях монопольного положения видовых заказчиков всё это неизбежно ведёт к межвидовому дисбалансу цен, инвестиций и ассигнований. Как следствие, фактически формирующиеся цены и инвестиционные затраты часто очень далеки от прогнозируемых, а эффективность редко совпадает с расчётной, и, тем более, с максимально достижимой. Потери в эффективности производства ВВСТ от данного явления западными экспертами оцениваются не менее чем в 30–40%.
Положение можно было бы поправить путём введения в подсистемы планирования, финансирования и ценообразования разнообразных обратных связей, обеспечивающих их постоянную взаимную поднастройку, а также явного применения в подсистемах финансирования и ценообразования критериев конечной эффективности ВВСТ и расходуемых на их создание денежных средств, в том числе и на межвидовом уровне. Подобные меры интенсивно стали прорабатываться в США с начала 70-х годов (6). В числе этих мер предлагались, в частности, использование в моделях ценообразования и финансирования показателей предельных цен заказчика, предельных полных затрат жизненного цикла ВВСТ, рассчитываемых методом «от обратного» по критериям военно-экономической эффективности.
Однако реализация последних оказалась несовместимой с методами, используемыми в системах финансирования и ценообразования. Правила функционирования этих систем регламентированы детально разработанным комплексом документов по приобретению разработке и производству ВВСТ, закреплены организационными формами, усилены реальным давлением и поддержкой отдельных ведомств и фирм. При этом многие зарубежные исследователи прямо указывают, что государственные ведомства, организации и другие структуры часто заинтересованы, в первую очередь, в получении заказов, бюджетных средств и, в лучшем случае, во вторую очередь, в эффективности оборонных закупок (7). Следует отметить, что несоответствие методологии принятия решений в сферах инвестирования, финансирования и ценообразования идеям программного метода весьма затрудняет развитие самой подсистемы программного планирования. Отсутствие обратных связей фактически означает отсутствие стимулов для её развития, базы для её совершенствования.
Обобщая зарубежный опыт по разработке технологий и созданию мощностей для производства ВВСТ, следует отметить, что в целом вопросы ресурсного обеспечения разработки и создания мощностей для производства вооружений за рубежом и в Российской Федерации имеют некоторые отличия. При многих достигнутых за рубежом успехах методологических и организационных трудностей остаётся очень много, а проблема обеспечения эффективности расходования средств на программные мероприятия остаётся нерешённой. Вместе с тем отдельные элементы и иностранные подходы заслуживают внимания и изучения для возможного применения в России. Единственное, в чём сходятся отечественные и иностранные эксперты – эффективными могут быть только оборонные программы, соответствующие инновационной модели развития.
Автор: Ситников С.Е. - вед. науч. сотр., Института нечётких систем
Список литературы:
- Ситников С.С., Кохно П.А. Приоритетные направления и технологические тенденции оборонно-промышленного комплекса // Научный вестник ОПК России. 2013. – № 2. – С. 30–39.
- Pearse D.W., Nash C.A. The Social Appraisal of Projects. 1981.
- Ситников С.С., Кохно П.А. Методы развития предприятий и интегрированных структур оборонно-промышленного комплекса // Научный вестник ОПК России. 2014. – № 2. – С. 3–10.
- Кохно П.А. Экономика управляемой гармонии. Кн. 1. Экономика как бизнес-процесс / Кохно П.А. и др. Отв. ред. д.э.н., проф. П.А. Кохно. – М.: Университет Российской академии образования, 2014. – 294 с.
- Кохно П.А., Кохно А.П. Трансфер технологий: понятия и модели // Общество и экономика. 2013. – № 10. – С. 96–111
- Кохно П.А. Методология определения лимитной цены на вооружение. – М.: Институт нечётких систем, 2012. – 215 с
- Кохно П.А. Экономика управляемой гармонии. Кн. 4. Экономика исследований и разработок / Кохно П.А. и др. Отв. ред. д.э.н., проф. П.А. Кохно. – М.: Университет Российской академии образования, 2014. – 298 с.