Госкорпорации появляются там, где есть задача, которая воспринимается властью как значимая, возможность связать ее с проблемой национальной безопасности и наличие влиятельной фигуры, видящей в этом частный интерес и способной к эффективному лоббированию.
Госкорпорации растут как грибы после дождя. За последние полгода приняты законы о создании шести — Банк развития, «Олимпстрой», «Роснанотех», Фонд реформирования ЖКХ, «Ростехнологии», «Росатом». Обсуждаются еще две — Госкорпорация по рыболовству и «Автодор». О том, что стоит за идеей их создания, какие ГК могут быть потенциально эффективными, а какие нет, где участие государства уместно и в какой форме, «Эксперту» рассказал главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования Яков Паппэ.
— Что стоит за идеей создания госкорпораций: определенная стратегия или желание государства подгрести под себя как можно больше активов, оттеснить частный бизнес, просто нажиться, наконец?
— Это, безусловно, определенная политика, смысл которой состоит в следующем. Если есть проблема, то надо создать государственную структуру для ее решения. Если проблема важная и сложная, то и структура должна быть с особыми полномочиями. Стратегией же это назвать нельзя, поскольку причины, цели и логика в каждом случае свои. Причем давайте сразу отделим ГК и ОАО с контрольным или доминирующим пакетом у государства. ГК — это специальная форма некоммерческой организации. Изначально она была придумана после кризиса 1998 года для Агентства по реструктурированию кредитных организаций (АРКО). Ныне это Агентство по гарантированию вкладов. Потом эта форма была сочтена удобной для решения других государственных задач.
У каждой ГК есть своя официально заявленная цель. Этого Гражданский кодекс требует от любой некоммерческой организации. Но я не уверен, что по всем корпорациям заявленные цели совпадают с реальными. Например, объединение военной и гражданской атомной промышленности в едином «Росатоме» позволяет думать, что у него есть и другие задачи кроме реализации анонсированной программы развития атомной энергетики. Предполагаю также, что работа на усиление военной мощи страны будет занимать в деятельности «Ростехнологий» и, возможно, «Роснанотеха» значительно большую долю, чем это прямо следует из учредительных документов. Что касается Фонда реформирования ЖКХ и гипотетического «Автодора», то здесь все прозрачно: они созданы под социально-экономические задачи, которыми частный бизнес заниматься пока не готов. То есть мы фактически создаем некий новый механизм финансирования жилищного и дорожного строительства.
— То есть все так просто и понятно. А частных интересов вы здесь совсем не видите?
— Допускаю, что они есть. Но не пугайтесь — ничего криминального. Просто представляется, что некоторые госкорпорации, похоже, созданы по инициативе людей, которым лично доверяет президент Путин. И они таким образом хеджируют свои собственные риски, связанные с выборами. Для меня, например, очевидно, что позиция Кириенко в качестве руководителя ГК «Росатом» будет куда более стабильной, чем в качестве руководителя Федерального агентства по атомной энергетике. То же самое касается и Сергея Чемезова. Работа главы «Рособоронэкспорта» непростая, но хлебная и непыльная. На нее нашлось бы немало желающих. А вот руководить «Ростехнологиями» — огромной махиной, включающей в себя, в частности, такой «подарок», как АвтоВАЗ, — гораздо сложнее. К тому же ГК только создаются, и адекватно оценить результаты их деятельности можно будет нескоро.
— В каких случаях создание ГК оправданно, а в каких нет?
— Не вижу причин возражать против «Олимпстроя» и Банка развития. Что касается первого, то его плюсы — вполне понятная, ограниченная во времени и пространстве цель: достойное проведение Олимпиады — и адекватный руководитель. Вайншток и на БТС, и на ВСТО доказал, что умеет решать четко поставленные задачи в четко определенное время.
ГК «Банк развития» тоже вполне уместная структура. Идея ее создания висела в воздухе, и аналоги во многих странах уже есть. Считаю важным, что заниматься финансированием долгосрочных проектов, которым нормальные коммерческие банки заниматься не будут, поручено все же именно банку. Внешэкономбанк уже доказал, что умеет решать поставленные государством задачи, при этом не провороваться и обеспечить осмысленную прибыль. И можно надеяться, что и далее он сможет сочетать решение госзадач с экономической эффективностью. Что же касается остальных ГК, то я не уверен, что они так уж необходимы.
— Но надо же заниматься дорогами и ЖКХ?
— Надо. Но для этих целей предпочтительнее прямое финансирование из бюджета коммерческих структур, выполняющих госзаказ. Бюджетная форма финансирования предполагает строгую формальную процедуру выделения денег. Есть законодательно закрепленные правила госзакупок и госзаказов. Они плохо выполняются, но можно при желании выяснить как. Есть Счетная палата, которая по закону контролирует расходы бюджетных средств. Есть частные и государственные компании в форме ОАО, которые эти деньги берут и тратят. Их проверяют и налоговые инспекции, и аудиторы, и еще много кто. Механизмы такого контроля отрабатываются уже многие годы. Кто и как будет контролировать ГК, пока совершенно неясно. Счетной палате это делать сложно, поскольку имущество и деньги ГК не являются государственными. Предполагается привлекать аудиторов. Но кто будет проверять их самих?
Во всем мире, насколько я понимаю, реформирование ЖКХ финансируется напрямую из бюджета. Даже если мы оценили такой вариант как плохой, почему мы считаем, что другой будет заведомо лучше? Ведь таким образом выносится вотум недоверия регулярному российскому чиновничеству. Решили, что им доверять нельзя, а неким «государевым гостям» можно. Тогда чем мы занимались последние пятнадцать лет? Растили какой-то тайный «орден меченосцев», которому теперь передаем все полномочия?
Проще говоря, если мы не доверяем чиновникам в их собственных креслах, почему верим им же в роли менеджеров ГК? А если это совсем другие люди, то откуда они взялись?
Можно сказать, что сегодня создается некая экономическая опричнина («опричь» — кроме, дополнительно к регулярной власти. Не в киношно-литературном значении этого слова, а строго в том, который имел в виду Иван Грозный). Большая часть приоритетных задач выводится из-под контроля правительства. Ряд людей, подчиненных непосредственно президенту, будут опричь всей системы регулярной власти управлять значительной частью экономики. А президент, который никогда не был органом экономического управления, становится именно таковым.
— А что вы скажете про остальные ГК? «Ростехнологии», «Росатом»? Они тоже не нужны?
— «Ростехнологии», на мой взгляд, лучше смотрелись бы в форме обычного госхолдинга — ОАО со стопроцентным участием государства. Он работал бы в обычной экономической среде, подчинялся бы стандартному экономическому законодательству. Можно было бы адекватно оценить результаты его работы. Судя по активам, которые сейчас в него вносятся, это могла бы быть не просто самоокупаемая, а весьма прибыльная структура. А эффективность деятельности ГК проверить очень непросто, я бы даже сказал нереально.
Что касается атомной промышленности, я бы ограничился консолидацией ее гражданской части в «Атомэнергопром», который тоже является ОАО со стопроцентным государственным участием. Гражданский и военный атом — давно раздельные вещи. Первым может вполне заниматься бизнес — неважно, государственный или частный, а второй даже близко к рынку подпускать не надо.
— Что будет с ГК дальше?
— Возможно, появятся еще какие-то. Для этого нужно всего три условия. Некоторая реальная задача, которая воспринимается властью как значимая, возможность связать ее с проблемой национальной безопасности в сколь угодно широком понимании, наличие влиятельной фигуры, видящей в этом частный интерес и способной к эффективному лоббированию.
— Я правильно поняла, что у бизнеса государство в данном случае ничего не отбирает?
— Не совсем так. Во-первых, национализацию в своей отрасли произведет «Росатом», хотя она небольшая и вполне осмысленная. Аппетиты «Ростехнологий» побольше. Они уже проглотили все вертолетные заводы, крупнейшего в мире производителя титана — «ВСМПО-Ависма», завершают национализацию АвтоВАЗа и предприятий спецметаллургии.
— Но и помимо ГК государство прибирает к рукам ряд отраслей. Насколько это обоснованно и эффективно с точки зрения экономической деятельности? Чиновники утверждают, что государство приходит туда, где бизнес никак не проявил себя.
— Они лукавят. И «Сибнефть», и «Сибур» и «ВСМПО-Ависма» были либо просто успешными, либо очень успешными частными компаниями.
Государство приходит в бизнес там, где оно считает необходимым прийти. Иногда это можно только приветствовать. Самый яркий пример — создание ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация». ОАК — это признание того объективного факта, что Россия не может себе позволить иметь много маленьких независимых производителей авиатехники, если, конечно, собирается развивать отрасль и конкурировать с мировыми лидерами — «Боингом», «Эрбасом», бразильским «Эмбрайером», канадским «Бомбардье». ОАК — продукт длительной подготовительной работы. У нее есть высококонкурентная на сегодня продукция — истребители МиГ и «Сухой», есть согласованный перспективный продуктовый ряд в гражданском секторе, есть «прорывной» продукт — региональный самолет SSJ. При этом надо иметь в виду, что основная часть авиастроительных предприятий всегда оставалась государственной. То есть создание ОАК — это не столько отъем чего-то у частников, сколько новая конфигурация государственных активов. Объединенная судостроительная корпорация, по идее, создается по тем же принципам и для тех же целей, что и ОАК. Но проект этот находится на значительно более ранней стадии, и начальные условия, вероятно, хуже. Пессимист мог бы сказать, что это попытка ворваться на те мировые рынки, где нас никогда не было, и непонятно с какой продукцией.
Что же касается разбухания «Роснефти» и «Газпрома», то тут мотив другой. Есть твердое убеждение государства, что оно должно доминировать в этих отраслях. Поскольку они, во-первых, прибыльны, во-вторых, стратегичны, в-третьих, это не противоречит мировым тенденциям. В нефтедобывающих странах нефтью занимаются госкомпании.
— Но мы видим, что их деятельность не очень-то эффективна. При впечатляющей непрофильной инвестиционной активности «Газпром» не ввел в строй ни одного гигантского месторождения взамен выбывающих. В нефтянке разведка запасов по-прежнему идет заведомо недостаточными темпами — и лидирует в этом смысле все еще частный «Сургутнефтегаз». Нефтепереработка по-прежнему в загоне — и наименьшая глубина переработки сырья как раз у государственной «Роснефти».
— То, что вы сказали, — стандартные журналистские формулировки. На самом деле все значительно сложнее. И чтобы разобраться, надо по каждой компании писать отдельный большой текст. Коротко отвечу лишь про «Газпром». Если все так плохо, откуда взялось многократное увеличение его капитализации? Впрочем, при нынешних ценах на газ очень сложно не быть эффективным и не платить налоги. А теперь о месторождениях. Рационально ли срочно форсировать добычу на ямальской вечной мерзлоте при условии, что есть шанс остаться крупнейшим перепродавцом туркменского газа? Рационально ли резко увеличивать добычу при условии, что внешнеэкономические контракты подписаны на много лет вперед, Европа ограничивает у себя присутствие российского газа, а цены на внутреннем рынке в основном фиксированные? Конечно, мы хотели бы, чтобы внутри страны было много дешевого газа. Но «Газпром» — коммерческая структура, ее цель — прибыль. Мы не можем навязывать невыгодные для него проекты и задачи, не меняя его статуса. Иначе мы придем к плановой экономике, но и тогда газа больше не станет, поскольку «Газпрому» будет на все наплевать.
/Екатерина Шохина /