Минобороны пошло на радикальное реформирование системы сервиса и ремонта вооружений
В последнем десятилетии прошлого века и в 2000-х годах парк техники в Вооруженных силах Российской Федерации практически не обновлялся. Объемы госзаказа оборонно-промышленному комплексу были минимальны, а система вооружения поддерживалась в боеготовом состоянии прежде всего за счет ремонта. В том числе на ремонтных предприятиях Минобороны. Причем работали они в сравнительно «комфортных» условиях, поскольку постоянно восстанавливали огромное количество устаревших образцов техники. Предприятия выполняли свои задачи по старинке, ничего у себя не меняя, функционируя по схемам тридцатилетней давности.
Но ситуация коренным образом изменилась к 2011 году. Характер развития форм и способов вооруженной борьбы, имеющиеся угрозы безопасности России предопределили необходимость радикального переоснащения армии и флота, насыщения войсковых частей самыми современными образцами вооружения. Все это нашло отражение в Государственной программе вооружения (ГПВ) до 2020 года, к реализации которой Минобороны приступило в начале текущего десятилетия. Тогда в руководстве государства пришли к выводу, что дальше уже невозможно откладывать приведение Вооруженных сил в соответствие с ведущими армиями мира по боевому потенциалу. Было принято решение направить на реализацию ГПВ-2020 беспрецедентный объем средств – более 19 трлн руб. При этом около 80 % ассигнований спланировали на закупки современных и перспективных образцов вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ).
Так что преобладание в госзаказе привычных ремонтных задач осталось в прошлом. И, следовательно, в самом ремонте на первое место выдвигаются работы по устранению неисправностей в технике, изготовленной по новейшим технологиям. Стало быть, возникла необходимость принципиального реформирования системы ремонта ВВСТ. Что и начали в настоящее время осуществлять в Минобороны. Работы по сервисному обслуживанию и текущему ремонту ВВСТ решено производить силами войсковых ремонтных органов (недавно восстановленных после упразднения Сердюковым), в том числе в полевых условиях. А трудоемкий текущий, средний, капитальный и капитальный ремонт с модернизацией – на предприятиях ОПК. Правильность таких решений уже проверена и подтверждена в ходе внезапных проверок боевой готовности войск (сил), проведенных в 2013–2014 годах. И все же начатое реформирование системы ремонта военной техники вызвало немало споров.
Наследие «Оборонсервиса»
В конце января 2013 года, менее чем через три месяца после назначения на должность, новый министр обороны генерал армии Сергей Шойгу доложил Верховному главнокомандующему Владимиру Путину план радикального преобразования системы ремонта ВВСТ путем полного отказа от находящихся в собственности Минобороны ремонтных предприятий и передачи их оборонной промышленности. «Стремительность, с которой успешно просуществовавшая 70 лет система за 70 дней неожиданно была объявлена обузой, подлежащей ликвидации, вызвала у многих недоуменные вопросы», – написал, например, в нашей газете автор статьи «Реформа с непонятными последствиями».
По его словам, при прежней системе Минобороны, отправив технику на собственное ремонтное предприятие, могло реально обеспечить ее своевременный возврат в строй в кратчайшие сроки. Ведомство как собственник и пользователь принятых на вооружение ВВСТ было максимально заинтересовано в том, чтобы получать от них на протяжении жизненного цикла высокую отдачу и минимизировать простой. Именно наличие собственных предприятий давало такую возможность. Их наличие позволяло, кроме того, осуществлять ремонт в непосредственной близости к местам расположения техники без дополнительных временных и финансовых затрат на транспортировку. Также ремонтные предприятия МО РФ универсальны – в отличие от нескольких производителей, вынужденных открывать в одном месте для работы с одним образцом техники каждый свое ремонтное отделение, с задачами справлялся один многопрофильный военный завод. Ремонт ВВСТ вообще представлял собой единую продуманную систему, которая развивалась в соответствии с планами развития самих Вооруженных сил. Вся ведомственная система была подчинена выполнению главной задачи – максимального удовлетворения потребностей войск в ремонте техники. Управленческие же полномочия в отношении собственных ремонтных предприятий позволяли военному ведомству проводить также и заведомо убыточные, но жизненно необходимые работы.
Собственные предприятия Минобороны являлись тем мостиком, который соединял промышленность и войска во все периоды жизнедеятельности последних, в особенности – за пределами мест постоянной дислокации. Предприятия оборонной промышленности не предназначены и не приспособлены для того, чтобы обеспечивать ремонт техники в ходе учений, при развертывании в угрожаемый период, в ходе боевых действий. Эти задачи выполняли именно предприятия Минобороны, сопровождавшие перемещения войск собственными мобильными бригадами, способными осуществлять вплоть до частичного капитального ремонта в полевых условиях.
Приведенные автором статьи аргументы выглядели весомо. Да их не раз озвучивали и внутри самого ведомства разные должностные лица. Однако в министерстве все же приняли решение о полном отказе от старой системы. Почему? Автор утверждает, что дело в нюансах и истории вопроса: «Все помнят кампанию по «реформированию Вооруженных сил». Задачу поручили Анатолию Сердюкову, но он выполнил ее единственным доступным ему способом, главное ноу-хау которого свелось к пресловутой приватизации – акционированию ремонтных предприятий Минобороны и включению их в холдинг «Оборонсервис». Данное решение позволяло сразу убить нескольких зайцев:
– предприятия становились «частными», выходили из структуры Минобороны, в результате чего численность их сотрудников более не засчитывалась в его составе;
– поскольку предприятия снимались с госфинансирования и переходили на получение средств через борьбу за госзаказ и заказы сторонних заказчиков, это позволяло формально снизить сумму расходов на содержание Минобороны;
– переход Минобороны в категорию единоличного акционера открывал дополнительные возможности финансового маневрирования по программам в отношении самих предприятий, в особенности в части использования прибыли в интересах развития производственной базы».
Получалось, что до реформирования МО РФ ремонтные предприятия являлись его главным собственным техническим ресурсом по оперативному обеспечению возвращения в строй техники на протяжении всего периода ее эксплуатации. Планировалось, что при проведении акционирования эта функция останется без изменения. Однако команда бывшего министра обороны обеспечила результат, противоположный желаемому. С одной стороны, предприятия, переведенные на коммерческие условия финансирования, были лишены гарантированного госзаказа и вынуждены были бороться за контракты Минобороны наравне с другими государственными и частными предприятиями. С другой стороны, главным критерием успеха деятельности предприятий стало не удовлетворение потребностей войск в ремонте (порой убыточном), а получение прибыли. Главная задача акционированных ремонтных предприятий, объединенных в холдинг, – получение коммерческой прибыли – вошла в противоречие с интересами их собственника – Министерства обороны.
Ну а скандал с уголовным преследованием ряда руководителей ОАО «Оборонсервис» окончательно подорвал доверие к холдингу именно как к системе. В итоге стали ошибочно квалифицировать вообще ремонт ВВСТ как «функцию, не свойственную МО» и подлежащую передаче оборонной промышленности.
Более того, идея отказа от ремонта техники как несвойственной для МО РФ функции давно и активно продвигалась некоторыми промышленными концернами, лоббировавшими скопированную у Запада концепцию «поддержания полного жизненного цикла» и входящую в нее субконцепцию «контрактов жизненного цикла». По этой концепции предприятия-производители должны не только играть ведущую роль в обращении со своими образцами ВВСТ на всех этапах разработки, сдачи и утилизации, но и поддерживать их в рабочем состоянии в период эксплуатации в войсках. Промышленность, сдавшая однажды технику в эксплуатацию, периодически снова и снова изымает ее у военного ведомства для ремонта, а потом передает назад. Иными словами, ВВСТ, предназначенные для использования военным ведомством на протяжении установленного периода эксплуатации, многократно меняют свою ведомственную принадлежность. Но у предприятий могут смениться коммерческие приоритеты, состав владельцев и финансовое состояние, а ВВСТ могут неожиданно превратиться в предмет обеспечения сторонних судебных исков.
Сложившуюся ситуацию предлагается исправить. Хотя бы таким образом, чтобы спасти еще не переданные или не принятые промышленностью предприятия. Как? Остатки ведомственной системы ремонта сохранить пусть даже не под эгидой Минобороны, но в едином организме. «По слухам, с таким предложением обратился и к военному ведомству, и к правительству России генеральный директор «Ростеха» Сергей Чемезов. Его корпорация готова принять в свой состав практически все остающиеся на данный момент «бесхозными» предприятия бывшего ремонтного комплекса Минобороны, решить проблемы с задолженностями и образовать на их основе уникальный ремонтный холдинг», – сообщалось в упомянутой выше публикации. Судя по всему, она привлекла повышенное внимание в Минобороны, была тщательно проанализирована и вызвала вполне очевидную реакцию.
Чем удобен полный цикл
Через несколько дней после той публикации ответственного редактора «НВО» очень настоятельно просили прийти на пресс-конференцию замминистра обороны Юрия Борисова. В пресс-службе МО пояснили, что планируется разговор о проблемах, связанных с реформированием системы ремонта вооружения и военной техники.
«Способны ли ремпредприятия Минобороны осуществлять сегодня необходимые виды ремонта современных вооружений? – сразу же поставил вопрос ребром замминистра. – Скажем, капитальный ремонт или ремонт с модернизацией? Ответ очевиден: с учетом имеющегося технологического и кадрового потенциала – нет. Рост оснащенности войск современными вооружениями, которые также необходимо ремонтировать, определяет необходимость значительных государственных капитальных вложений в технологическое перевооружение ремпредприятий. Но развитие производственных мощностей, включая ремонтные, не входит в компетенцию Минобороны – такой строки в бюджете ведомства просто нет. Этим должны заниматься профильные министерства и вертикально интегрированные структуры, специально для этого созданные».
И особо Юрий Борисов остановился на перспективах внедрения системы управления «полным жизненным циклом». Напомнил, что создание такой системы предусмотрено Указом президента Российской Федерации № 603. Объективно этому способствовал целый ряд факторов.
Так, в процессе перевооружения армии и флота в войска поступает современная высокотехнологичная техника, которую требуется поддерживать в постоянной готовности к применению по предназначению. Особенно это актуально при выполнении трудоемкого текущего, среднего, капитального и капитального ремонта с модернизацией. Эти виды ремонта способны выполнять только организации – изготовители ОПК.
Для значительной номенклатуры ВВСТ срок эксплуатации составляет десятки лет. В частности, в недавно принятой долгосрочной программе кораблестроения перед промышленностью поставлены такие задачи, чтобы флот получал корабли со сроком существования около 50 лет и возможностью проводить несколько этапов модернизации в течение всего срока эксплуатации кораблей. Это получится только при условии серьезной логистической поддержки со стороны опять же организаций ОПК.
«Создание системы управления полным жизненным циклом должно обеспечить решение проблем, имеющихся прежде всего на этапе эксплуатации ВВСТ, – пояснил Борисов. – В свою очередь, это позволит выйти на заданные уровни технической готовности вооружения к применению. Ведь неисправная суперсовременная техника не может обеспечивать боевую готовность войск (сил) к применению. Система обеспечит и рациональное использование бюджетных средств, выделяемых на разработку, закупку, эксплуатацию и утилизацию ВВСТ благодаря учету и координации интересов всех участников полного жизненного цикла».
Отработка системы управления полным жизненным циклом уже начата на отдельных образцах ВВСТ в рамках пилотных проектов, реализуемых в соответствии с «Концепцией создания системы управления полным жизненным циклом ВВСТ», утвержденной Военно-промышленной комиссией при правительстве Российской Федерации. Одним из основных элементов данной системы управления является контракт полного жизненного цикла ВВСТ.
Образцы ВВСТ становятся сложней, они требуют более квалифицированного и системного подхода в вопросах создания, эксплуатации и ремонта военной техники. Поэтому переход на контракт полного жизненного цикла требует всестороннего анализа и уточнения правовых аспектов заключения таких контрактов. Каждый из них представляет собой смешанный договор ввиду его комплексности и регулирования предмета на стыке различных правовых сфер. Он содержит в себе элементы договора на выполнение проектных (изыскательских) работ, на производство (поставку), договора возмездного оказания услуг (сервисное обслуживание, ремонт, утилизация). Сейчас процедура заключения госконтрактов регулируется законом № 44-ФЗ, который требует уточнения при его применении в рассматриваемой области.
Для развития системы сейчас осуществляются пилотные проекты, которые являются не только опытной площадкой для отработки типовых решений по реализации идеологии управления жизненным циклом, но и должны стать генератором идей в данной области. Сейчас такие контракты заключены и успешно реализуются с Новосибирским авиационным заводом, Объединенной судостроительной корпорацией, «Уралвагонзаводом» и «КАМАЗом».
Предполагается, что наилучшие результаты получат распространение в других интегрированных структурах, а также приобретут форму нормативных правовых актов в этой сфере.
Минобороны заключило с промышленностью дополнительные контракты на сервисное обслуживание техники по серийным поставкам на огромную сумму. «За прошедший год мы заключили таких контрактов на 120 млрд рублей. И дальше эта цифра будет расти», – сообщил Борисов на пресс-конференции. При этом он отметил, что ведомство собирается наращивать количество заключенных с корпорациями контрактов как раз полного жизненного цикла, когда техника обслуживается от этапа разработки до этапа утилизации. Кроме того, есть так называемые прообразы контрактов жизненного цикла, когда услуги предоставляются по технике, которая была произведена ранее. Вот тут к серийным поставкам сейчас и добавляются те самые допсоглашения по обязательствам промышленности сопровождать технику на этапе эксплуатации. «Мы стараемся сегодня все серийные поставки заключать с такими допсоглашениями», – пояснил Юрий Борисов. А вот после завершения уже упоминавшихся пилотных проектов военное ведомство начнет заключать с промышленностью полноценные контракты жизненного цикла.
Поможет импортозамещение
Разумеется, в разговоре о коренных преобразованиях системы ремонта ВВСТ невозможно было обойти вопрос о дальнейших перспективах ОАО «Оборонсервис». Прежде всего входящих в него субхолдингов «Спецремонт», «Авиаремонт» и «Ремвооружение» (а это 131 ремонтное предприятие). Их по результатам проведенного Минобороны совместно с Минпромторгом и организациями ОПК промышленного аудита решено реструктуризировать и передать вертикально интегрированным структурам промышленности. В военном ведомстве не скрывают, что для приведения производственно-технологического и кадрового потенциалов ремпредприятий в соответствие с реальными потребностями Вооруженных сил в ремонте наукоемких и высокотехнологичных вооружений потребуются существенные временные и финансовые затраты.
В своем непосредственном распоряжении Минобороны оставляет только 26 предприятий (с учетом 17 арсеналов) из 131. «Фактически все остальные будут переданы в промышленность», – сказал замминистра. Так, в корпорацию «Ростех» будет передано около 50 предприятий. Недавняя инициатива Сергея Чемезова, как видим, встречена с пониманием на всех уровнях государственного управления, и дано добро на ее реализацию. И еще около пяти ремпредприятий будут переданы в Объединенную судостроительную корпорацию. Переговорный процесс на сей счет подходит к благополучному завершению, уведомил Борисов.
Российские судостроительные предприятия уже могут обслуживать и ремонтировать самые современные военные корабли. В том числе импортные, такие, как вертолетоносцы типа «Мистраль», которые завершают строить для нашего флота во Франции. «Я считаю, что отечественные предприятия судостроения и приборостроения будут в состоянии организовать комплексное обслуживание и ремонт этих кораблей», – сказал Юрий Борисов. По его словам, контрактом на строительство вертолетоносцев «Мистраль», помимо поставки самих кораблей, предусматривается передача российской стороне всей необходимой рабочей и конструкторской документации. Что позволит в дальнейшем выпускать на российских предприятиях абсолютно все необходимое в обслуживании вертолетоносцев.
Вообще развертывание производства всех комплектующих для любых систем вооружений, принятых в нашей армии на снабжение, стало в последнее время весьма актуально. Причиной тому стали ограничения некоторых западных стран в военно-техническом сотрудничестве (ВТС) с Россией. А Украина объявила о намерении полностью свернуть ВТС с нашей страной. Поэтому замминистра особо подчеркнул, что в России уже действует программа постепенного и полного импортозамещения закупаемой за рубежом продукции военного назначения. Это дело, конечно, не сиюминутное, но строго целенаправленное.
«Я думаю, что в ближайшее время Верховный главнокомандующий утвердит и план по импортозамещению, связанный с украинскими событиями, – добавил Юрий Борисов. – Там, где мы имеем определенную зависимость от украинских предприятий, от украинских комплектующих. Вполне естественно, что из-за нестабильной политической ситуации взят курс на то, чтобы мы имели минимальную зависимость от поставок с Украины, а по возможности исключили эту зависимость». Говоря о вновь разрабатываемых образцах вооружений и военной техники, он отметил, что они изначально «не будут страдать этой зависимостью».
Ну а по поводу тех ВВСТ, которые в настоящее время стоят на вооружении Российской армии, Борисов предложил использовать ее избытки в качестве запчастей для техники, которая необходима для обеспечения обороны и безопасности страны. «Необходимого количества для обеспечения оборонной безопасности государства меньше, чем то, что имеется у нас в наличии. У нас есть возможность часть техники передать предприятиям для организации ремонтных фондов», – заявил замминистра обороны.
Но при всем при этом к 2015 году 20% имеющихся вооружений и военной техники будут те, что сняты с производства. Представители Минобороны уже не раз говорили, что к концу следующего года в Российской армии доля современных и перспективных образцов вооружения и военной техники достигнет 30%. Из сохранившихся с прежних времен 70% менее трети – это образцы, которые давно не выпускаются и запчасти к ним тоже не производятся. То есть на исходе 2015 года таким старьем будет лишь каждый пятый образец, еще находящийся на вооружении ВВСТ. Однако к 2020 году от них планируется полностью избавиться. К тому времени в армии и на флоте останется только техника, которую можно восстанавливать производящимися на российских предприятиях комплектующими.
Все решат кадры
Как утверждает замминистра Борисов, военное ведомство не собирается распродавать свои ремонтные предприятия промышленности, а передаст их по принципу целесообразности и поспособствует их оздоровлению. В настоящий момент идет процесс передачи оперативного управления из министерства в промышленность ряда предприятий, осуществляющих капитальный ремонт и модернизацию вооружения и военной техники. По словам Борисова, «процесс проходит долго и болезненно».
«Позиция Минобороны должна быть последовательной. Мы не собираемся этими предприятиями торговать и никаких денег с них получать, – подчеркнул заместитель министра. – В промышленности существует реальная практика оздоровления предприятий путем реструктуризации их активов, либо осуществляется путем прямого финансирования. И промышленность может сделать это эффективнее».
Журналисты высказали опасения, что в результате такой передачи Минобороны может полностью утратить контроль над ремонтными предприятиями, которые оказываются в ведении промышленности. Соответственно и над тем, как они организуют свою работу. Об этом, кстати, писал и автор статьи «Реформа с непонятными последствиями», опубликованной в «НВО».
«Нам без разницы, какого цвета кошка, главное, чтобы она ловила мышей. Контроль ради контроля не очень нужен», – ответил Юрий Борисов. Признался также, что на сегодняшний день их не интересует сам процесс работы, а интересует результат. «Во главу угла мы ставим процент исправности техники и создаем условия для достижения этого уровня», – подчеркнул замглавы Минобороны. По его мнению, контроль над предприятиями со стороны промышленности не должен быть хуже, а даже наоборот.
Это относится и к тем ремпредприятиям, которые по итогам аудита признаны неэффективными. Минобороны России не собирается само проводить ликвидацию не задействованных в выполнении гособоронзаказа ремонтных предприятий, которые передаются в ведение промышленности. «Среди всего, что мы передаем, там ликвидацией будут заниматься профильные интегрированные структуры. Мы этим заниматься уже больше не будем», – сказал замминистра. Между тем сообщил, что процедуры ликвидации сегодня идут и в «Оборонсервисе». Они были начаты раньше, еще до передачи предприятий. И по сей день ликвидацией фактически обанкротившихся предприятий занимается скандально известный департамент имущественных отношений Минобороны.
Вместе с тем переход промышленности и Министерства обороны к системе контрактов полного жизненного цикла, перестройка всей системы ремонта ВВСТ, продолжающиеся ликвидационные мероприятия остро ставят еще одну проблему. «Необходимо создать развитую сервисную сеть, оснастить все сервисные центры современным диагностическим оборудованием. Для безаварийной эксплуатации вооружений и военной техники надо воссоздать центры подготовки специалистов Вооруженных сил на базе предприятий производителей», – сказал журналистам Юрий Борисов. Только квалифицированные кадры позволят осуществиться всем планам по реформированию системы ремонта и обслуживания новейших вооружений и военной техники.
Олег Владыкин