Директор Рособоронзаказа Александр Потапов о принципах работы своего ведомства
Год назад Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ), прежде находившаяся в подчинении Министерства обороны, была передана в подчинение правительству. В интервью корреспонденту "Ъ" ИВАНУ Ъ-САФРОНОВУ директор Рособоронзаказа АЛЕКСАНДР ПОТАПОВ рассказал о том, что изменилось в работе ведомства за это время, с какими нарушениями со стороны заказчиков и исполнителей оборонного заказа службе приходится сталкиваться, а какими методами — с ними бороться.
Потапов Александр Валерьевич
Личное дело
Родился 23 февраля 1963 года в Москве. В 1986 году окончил Московское высшее техническое училище имени Баумана по специальности "оптико-электронные приборы". Трудился инженером в Московском институте теплотехники и в КГБ. С 1992 года работал в руководстве ряда бизнес-структур. С 1998 года — советник, заместитель директора Федерального долгового центра при правительстве РФ. С 2001 года — советник исполнительного директора негосударственного долгового центра "Родник" (Москва). В 2002-2004 годах — заместитель гендиректора Российского агентства по обычным вооружениям. С 2004 года — начальник управления промышленности обычных вооружений Роспрома. С 8 июля 2008 года — директор департамента промышленности обычных вооружений, боеприпасов и спецхимии Минпромторга. Одновременно входил в совет директоров Уралвагонзавода. 3 октября 2012 года назначен директором Рособоронзаказа. Кандидат экономических наук, лауреат премии правительства РФ в области науки и техники. Награжден орденом Почета.
"Я пришел из промышленного сектора, поэтому знал эту структуру с другой стороны"
— Вы руководите Рособоронзаказом больше года. Что изменилось?
— Служба перешла от Минобороны в прямое подчинение правительству. Мы стали абсолютно равноудалены и по отношению к заказчику, и по отношению к исполнителю: только так мы сможем давать максимально объективную картину на предмет исполнения контрактов. У нас появилось несколько стратегических принципов: теперь проверяем не какую-то отдельную сделку, а осуществляем комплексную проверку либо заказчика, либо исполнителя. С предприятиями особо внимательно работаем по вопросам, связанным с реализацией федеральных целевых программ. Сейчас добавляем еще вопросы, связанные с выполнением лицензионных требований.
— То есть раньше было по-другому?
— Я пришел в Рособоронзаказ из промышленности, поэтому знал эту структуру с другой стороны.
— С чего начали на посту директора ведомства?
— Начал с внутренней реструктуризации: например, появилось информационно-аналитическое управление. Я решил сделать акцент именно на аналитической работе, потому что она позволяет создать четкую картину исполнения гособоронзаказа. Надо было систематизировать нарушения, которые имеют устойчивую повторяемость, выявить щели в законодательстве. Этим занимаются сейчас наши правовики и аналитики. Мы сегодня перестроили работу наших линейных подразделений, отвечающих за сухопутную составляющую, за авиацию, за судостроение.
— То есть за каждым направлением закреплен отдельный департамент?
— Это матричная система: линейные проверяющие дают свою информацию, а функциональные ее анализируют и представляют в готовом виде. Принципиально важно понимать разницу между неэффективным, нецелевым и неправомерным распределением денежных средств. От того, как рабочая группа Рособоронзаказа сегодня квалифицирует то или иное нарушение, зависит весь принцип исполнения гособоронзаказа в части финансов, да и весь гособоронзаказ в целом.
"Это не просто увольнение, а реальная черная метка"
— Что вам дает право законотворческой деятельности?
— Благодаря ему мы не только выявляем системные ошибки и нарушения, но и вносим предложения, как их решать.
— Например?
— Недавно вскрыли проблему с закупками горюче-смазочных материалов. На аукцион выставляются заявки на приобретение этих материалов с ценой, которая ниже рыночной. Мотив понятен: кто-то якобы хочет сэкономить бюджетные деньги. Объявляется открытый аукцион, но заявок нет. Почему? Да потому что по ценам ниже рыночных никто продавать не будет. Аукцион не состоялся. Система квотирования вступает в силу, когда соответствующим образом определяются квоты на поставку материально-технических ресурсов в интересах госнужд. Но по этим контрактам цена тех же материалов оказывается выше рыночной! У одного такого госзаказчика мы выявили превышение закупочной цены над рыночной на сумму 1,2 млрд руб.
— Придумали, что с этим делать?
— При разработке механизмов квотирования надо четко прописать правила определения цены. Один абзац в постановлении правительства — и повторение подобного исключено.
— Какие еще законодательные инициативы удалось реализовать?
— Недавно вышло постановление правительства, которое определяет состав единственных исполнителей в рамках 44-го закона ("О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".— "Ъ"). Раньше мы вынуждены были каждый год подтверждать статус единственных исполнителей в части вооружения и военной техники: статус позволяет заключать контракты без торгов. Это своего рода преференция, но мотивированная, поскольку очевидно, что другого единственного исполнителя, производящего, скажем, комплексы "Искандер" или танки типа Т-90, в течение года не появится. Это утопия. Но если он вовремя не внес документы, мы были вынуждены исключать его из перечня единственных исполнителей. Абсурд? Конечно. Подобную практику мы пресекли. С точки зрения законотворчества мы занимаемся также вопросами создания условий обязательного наказания тех, кто нарушает постановление о гособоронзаказе и допускает нарушения при его выполнении. В развитие 275-го закона ("О государственном оборонном заказе".— "Ъ") мы подготовили проект поправок в Кодекс по административным правонарушениям. Очень хотелось бы, чтобы они вступили в силу уже с 1 января.
— А на практике это что даст?
— Создавая достаточно жесткие требования к должностным лицам, мы предупреждаем их: коллеги, не нарушайте закон, не надо — иначе будете отвечать рублем. Акценты делаются в адрес именно физических лиц, потому что административный штраф в размере тысячи или даже десяти тысяч рублей для юридического лица, участника гособоронзаказа на миллиарды рублей,— это бесконечно мало. А вот несколько административных штрафов для физического лица уже достаточно ощутимо.
— Разве не может гендиректор практически любого оборонного предприятия позволить себе оплатить и большую сумму штрафа?
— Может. Но если исполнитель во второй раз допустит грубое нарушение в течение года, то гендиректор может быть отстранен от работы на срок до трех лет.
— То есть фактически это увольнение?
— Это не просто увольнение, а реальная черная метка.
— Это не слишком жесткое наказание?
— Возьмем, к примеру, единственных исполнителей — это предприятия, мимо которых гособоронзаказ пройти не может. От их продукции зависит, что получит армия, внутренние войска или специальные подразделения других силовых ведомств. Это вопрос безопасности страны. И если глава предприятия не может выстроить работу нормальным образом — так, чтобы безопасность страны была в части его работы обеспечена,— значит, он плохой руководитель и ему там не место.
"Банкрот не должен участвовать в разработке и производстве военной техники"
— Понятно, за что можно наказать исполнителя: делает, например, некачественные ракеты, они сдаются не вовремя да и летают плохо — и вы главу предприятия отстраняете. А за что собираетесь наказывать заказчика?
— За то, что несвоевременно заключил контракт или не проплатил аванс. Иногда стороны заключают контракт: сделка совершена, а аванс исполнитель получает только через шесть месяцев. Что он может сделать?
— Взять кредит в банке.
— Именно! Вместо того чтобы деньги, лежащие на счету в казначействе, работали, предприятие фактически кормит ими коммерческие учреждения. Страна выделила средства, а заказчик заставляет предприятие брать кредиты.
— Этим претензии к нарушителям со стороны заказчика заканчиваются?
— Нет. Сегодня в рамках гражданской правовой ответственности сказано, что, если, условно говоря, продукция должна быть поставлена 25 ноября текущего года, а она поставляется через год и заказчик не предъявляет никаких штрафных санкций, то вопросы возникают к нему. Но эта мера не работает так, как должна работать: десятки миллиардов рублей не востребуются. Исполнитель, видя, что к нему не предъявляют реальных претензий, становится более раскованным. Действующее законодательство и подзаконные акты дают право определять недобросовестных поставщиков только заказчикам. Они готовят соответствующие документы, а после отправляют их нам, а мы включаем его в реестр. Казалось бы, схема работает. Но за последний год наши аналитики обратили внимание на то, что при размещении заказов эта процедура зачастую нарушалась. Были случаи, когда ведомство в течение 10 дней должно было представить нам соответствующие документы, но в реальности до Рособоронзаказа они доходили через 200-300 дней после истечения этого срока. За этот время предприятие может выходить на другие конкурсы, участвовать в других торгах, аукционах — и побеждать. А когда к нам наконец приходят документы с опозданием на сотни дней, мы предприятие, конечно, в реестр включаем, но оно уже является исполнителем других госконтрактов.
— Хотите получить право самостоятельно определять недобросовестных поставщиков?
— У некоторых госзаказчиков мы наблюдаем странно покровительственное отношение к подведомственным предприятиям. Заказчик, безусловно, должен с нерадивых исполнителей востребовать пени и неустойки, а в реальности это бывает не всегда. Только за три квартала текущего года неистребованных штрафов и пеней мы выявили на 19 млрд руб.! Мы предлагаем изменить законодательство, чтобы право определять недобросовестных исполнителей было не только у заказчика, но и у контрольных органов, в том числе и у нас.
— Вас поддержат в Федеральной антимонопольной службе?
— Это не инициатива, это логика жизни. В ФАС нашу позицию поддерживают. Выносим сейчас эти предложения и в Минэкономики, в Минфин, и во все органы власти, которые за это отвечают.
— Насколько актуальна тема лицензирования участников гособоронзаказа?
— Мы говорим о рынке, который имеет особые условия и который ограничен. Когда соискатели лицензии на право работать по гособоронзаказу подают нам документы на ее получение, они формально соответствуют установленным требованиям. Но прежде, чем выдавать лицензию, все равно нужна дополнительная проверка. Тут-то и выясняется, что те документы, которые они представили, не соответствуют действительности. На днях мы направили проверку на установление требований к компании, которая хотела получить эту лицензию. И руководство этой компании сразу же прислало мне письмо: "Мы отзываем пакет документов, можете к нам не приезжать. Спасибо большое". Будем честны: юридическое лицо сознательно направило федеральному органу исполнительной власти заведомо ложные документы. Это уже уголовно наказуемое деяние в чистом виде.
— Какая проблема в сфере лицензирования, на ваш взгляд, самая острая?
— Никто никогда не задавался вопросом: а все ли лицензионные требования у предприятий удовлетворяются? Какое у них финансово-экономическое состояние? Мы выявили совершено абсурдную практику: предприятие, будучи банкротом или находясь в предбанкротном состоянии, имея налоговые нарушения или различные задолженности, может спокойно получить лицензию. Это просто недопустимо.
— Каким образом?
— Сейчас работаем над проектом постановления правительства о требованиях к лицензиатам. Я считаю, что банкрот не должен участвовать в процессе разработки, производства и поддержания жизненного цикла военной техники.
— Много ли поступило жалоб на действия госзаказчиков от производителей спецтехники и вооружений?
— В период до сентября к нам поступило 1298 жалоб. По существу были рассмотрены 662, из них 531 признана необоснованной. А это ни много ни мало более 80%! Жалобы позволяют лицам, чьи права нарушены, обращаться в Рособоронзаказ и просить аннулировать результаты тендера, говоря о нарушениях статей 94-го закона ("О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".— "Ъ"). Раньше это использовалось как инструмент бизнес-влияния: блокировались торги, создавались преимущественные условия по определению победителя. Чтобы избежать таких обращений, принят административный регламент по жалобам, а о подобных инцидентах информируем правоохранительные органы.
Федеральная служба по оборонному заказу
Досье
Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) образована в марте 2004 года на базе одноименного госкомитета. Является органом исполнительной власти, основные функции которого — контроль за торгами по гособоронзаказу (ГОЗ), надзор за соблюдением требований технических регламентов в отношении поставляемой продукции, контроль ценообразования и состояния организаций ОПК. В мае 2012 года служба перешла из ведения Минобороны в прямое подчинение правительству РФ. В структуру ведомства входят десять управлений и две подведомственные научно-исследовательские организации — ФГУП "Рособоронстандарт" и Всероссийский НИИ межотраслевой информации. Предельная штатная численность центрального аппарата — 288 человек. За девять месяцев 2013 года служба провела 393 проверки заказчиков и исполнителей ГОЗ, выявила нарушения с признаками неправомерного получения денежных средств почти на 12 млрд руб., неэффективного расходования — почти на 30 млрд руб. В 2013 году на функционирование ведомства из бюджета выделено 420,7 млн руб.
— Людей в Рособоронзаказе для выполнения задач хватает?
— Мы предлагаем увеличить штатную численность наших региональных подразделений. У нас сегодня в штате 72 человека — в среднем по 12 в каждом из шести территориальных управлений. С учетом возросшего объема гособоронзаказа, реализовать таким количеством сотрудников поставленную задачу невозможно. Я недавно вернулся из командировки с Урала. В этом регионе сосредоточены огромные промышленные ресурсы, задействованные при создании авиационной, сухопутной, космической техники... Что могут сделать 12 человек? Можно просто посчитать: порядка 250 предприятий региона делим на двенадцать. Что в итоге получаем? Больше двадцати на одного эксперта. И это касается только головных исполнителей контрактов. А предприятия, работающие в кооперации? Вот и ответ. Мы просим расширить хотя бы до 36 человек в каждом территориальном управлении. Главное, чтобы нас услышал Минфин, иначе мы не сможем работать эффективно.
"Никаких претензий и нареканий к Александру Домбровскому у меня не было"
— Как прошла проверка активов "Оборонсервиса"?
— По части субхолдинга "Авиаремонт" проверка ведется достаточно серьезная, она еще не завершена. Но уже установлено, что Минобороны в 2011-2012 годах заключало с субхолдингом госконтракты на ремонт техники, проводил авансирование в размере 100%, но при этом актами закрывал только часть выполненных работ. Впрочем, здесь сильно винить "Авиаремонт" не совсем корректно: чтобы освоить эти средства, нужно, чтобы и заказчик вовремя поставлял технику для ремонта.
— Она же поставлялась.
— Не в полном объеме. Более того, трудозатраты требовали уточнения. Не было понимания, какая техника на ремонтные заводы будет поставлена и в каком она состоянии. На эти проблемы прежнее руководство Минобороны не обращало внимания.
— А как объяснялась такая схема?
— Ответы пока не получены, поэтому проверка еще не завершилась.
— Остальные структуры "Оборонсервиса" будете проверять?
— Да, и комплексно. Был момент, когда началась проверка Минобороны по ходу выполнения федеральной целевой программы утилизации, одним из исполнителей которой был "Оборонсервис". Там были серьезные нарушения — вплоть до того, что соисполнители, которым передавались на утилизацию образцы вооружения или боеприпасы, не имели лицензий.
— Были ли вскрыты еще какие-то нарушения?
— В феврале нами проводилась проверка по закупке бронеавтомобилей IVECO LMV65. Выяснилось, что образец техники не прошел надлежащим образом требуемых испытаний (см. "Ъ" от 24 января). Принятие на вооружение такого объекта ставится под большое сомнение. Мы об этом проинформировали военных.
— Инициированная Сергеем Шойгу реструктуризация "Оборонсервиса" поможет снизить количество нарушений?
— Реструктуризация, безусловно, нужна. Нюансы только в том, что для нее хотелось бы провести ревизию задолженностей, которые сегодня существуют у "Оборонсервиса" перед Минобороны. Не хотелось, чтобы они повисли в воздухе.
— На какую сумму было проведено проверок за три квартала 2013 года?
— Мы провели 393 проверки заказчиков и исполнителей гособоронзаказа, охвачено почти 323 млрд руб., выделенных на него в рамах этого и предыдущих годов. Из этого объема мы выявили нарушений с признаками неправомерного получения денежных средств почти на 12 млрд руб., неэффективного расходования — без малого 30 млрд. Эти результаты мы уже представили руководству страны.
— Вы знали про начавшуюся в Кремле проверку декларации о доходах вашего заместителя Александра Домбровского, по результатам которой он уволился?
— Я был об этом проинформирован.
— У вас были к нему претензии?
— Нет. Он был качественной рабочей лошадкой: тянул очень большое количество вопросов. У меня как у руководителя никаких претензий и нареканий к нему не было. Его участок работы был очень сложным: на него замыкалось управление, отвечающее за тыловое обеспечение, а также он занимался вопросами по комиссии по лицензированию и массой других вопросов. Я был и остаюсь о нем высокого мнения. Очень сожалею, что наша служба потеряла серьезного профессионала.